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1. L'avvio della protezione delle aree di elevato valore naturale e ambientale, alla fine del secolo scorso e agli inizi di quello attuale, coincide con quello dello sviluppo industriale. E' un avvio lento: pochi milioni di ettari fino al 1940, 200 milioni di ettari protetti nel mondo raggiunti solo nei primi anni settanta. Poi comincia una crescita rapida. Negli ultimi venti anni le aree naturali protette vengono quintuplicate e raggiungono il miliardo di ettari, superiore alla superficie degli Stati Uniti. I Paesi dove maggiore è il loro sviluppo sono i leaders della crescita economica ed industriale: gli Stati Uniti con 130 milioni di ettari protetti pari a circa il 14% del territorio nazionale e, in Europa, la Germania con 9 milioni di ettari protetti pari al 26% del proprio territorio. Il rapido sviluppo dei paesi industriali ha comportato una forte e intensa pressione sulle risorse naturali, sulla flora, la fauna, il territorio, il paesaggio. Dalla consapevolezza dei rischi di questa eccessiva pressione è nata la protezione delle aree naturali e seminaturali a rischio o di particolare pregio. La straordinaria accelerazione dello sviluppo delle aree naturali protette negli ultimi venti anni avviene in coincidenza con l'attivazione di Conferenze e iniziative internazionali per la protezione della natura e dell'ambiente, a partire dalla Conferenza di Stoccolma del 1972 che ha portato al primo Programma Ambientale delle Nazioni Unite (UNEP). L'approfondimento ed il dibattito internazionale sulle problematiche ambientali, condotto anche attraverso autorevoli istituzioni internazionali, quali l'International Institute of Environment and Development, il Worldwatch Institute ed il World Resources Institute, ha creato le premesse per un processo che, attraverso la Commissione per l'Ambiente e lo Sviluppo, presieduta dal primo ministro norvegese Brundtland, con il suo rapporto "Il futuro di noi tutti" (1987), ha condotto alla conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo del 1992 a Rio de Janeiro. Il Vertice della Terra di Rio ha prodotto e avviato importanti convenzioni internazionali (sui mutamenti climatici e sulla biodiversità, sulla desertificazione e sulle foreste) strettamente connesse anche alla promozione di aree naturali protette.
Le aree protette costituiscono un caposaldo delle politiche internazionali di tutela e sviluppo sostenibile, in particolare per la conservazione della biodiversità, cardine della tutela della ricchezza della vita sulla Terra.
Grande impulso a questa azione internazionale di tutela è venuto dall'IUCN, (International Union Conservation of Nature), la più importante autorità scientifica del settore che conta sull'adesione di ben 120 Stati. Essa nei quattro appuntamenti decennali, dal 1962 al 1992, ha delineato la politica planetaria sulla conservazione e sulle aree naturali protette. Ha posto, in particolare, all'attenzione di tutti i governi, la necessità di procedere attraverso azioni concrete per la salvaguardia della biodiversità e delle risorse naturali attraverso la creazione di un sistema di aree protette.
Attraverso i lavori dell'IUCN è stata definita la classificazione delle aree naturali protette ed è stata descritta la tipologia del parco nazionale, il suo sistema di gestione, i principi di conservazione, gli usi consentiti, le finalità da perseguire, le aree contigue. La politica delle aree naturali protette si può quindi oggi fondare su solide basi scientifiche di valore internazionale oltre che su importanti convenzioni internazionali che hanno visto l'adesione dell'Italia.
2. E' difficile quantificare il dato sulle aree protette in Europa a causa delle diversità della normativa nazionale di ogni singolo Paese. Un dato però può essere individuato: quello relativo ai parchi nazionali. Nella Unione Europea vi sono 125 parchi nazionali con una superficie totale di circa 5.600.000 ettari. Attraverso un cammino non privo di difficoltà l'Unione Europea è ormai giunta a definire un complesso e importante sistema di norme per la conservazione della natura é la protezione dell'ambiente.
La "Prima comunicazione in materia di ambiente" viene presentata al Consiglio d'Europa nel luglio del 1971, anche se ancora mancavano alla Comunità Europea le competenze per intervenire in materia di tutela ambientale. Solo dopo la prima comunicazione, seguiranno i Programmi d'Azione nei quali sono definiti i principi e gli obiettivi dell'azione comunitaria per la protezione dell'ambiente. I primi due Programmi (1973-1977 e 1977-1981) riguardano principalmente il tema dell'inquinamento, anche se nel secondo si comincia ad affrontare il tema della tutela della fauna selvatica.
Il III° Programma 1982-86, accanto alla politica di controllo degli inquinamenti, afferma la necessità di una politica di prevenzione dei danni all'ambiente che è il presupposto anche della politica delle aree naturali protette.
Con lo sviluppo dei Programmi d'Azione in materia ambientale si evidenzia la debolezza della base giuridica che alimenta l'opposizione di alcuni Stati all'assegnazione alla Comunità di specifiche funzioni in materia ambientale.
Con l'Atto Unico, entrato in vigore il 1° luglio 1987, viene inserito nel Trattato il titolo VII, dedicato all'ambiente che diventa soggetto di un'azione comunitaria finalizzata a "salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell'ambiente".
E sarà proprio nel IV° Programma d'Azione, con la Direttiva 92/43, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della fauna selvatica, che la politica europea delle aree protette assume carattere generale e organico, avviando l'istituzione di una rete europea di habitat naturali, denominata "Europa 2000".
La novità del IV° Programma d'Azione, oltre alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, è l'innovazione del rapporto tra politiche nazionali e politica comunitaria in materia ambientale. Vi si afferma, infatti, che "gli aspetti principali della politica ambientale non devono più essere pianificati e realizzati isolatamente dai paesi individuali: sulla base di un piano comune a lungo termine, i programmi nazionali in tali campi devono essere coordinati e le politiche nazionali rese omogenee all'interno della Comunità ... (Titolo I dell'allegato I del IV° Programma d'Azione).
Il Trattato sull'Unione Europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° gennaio 1993, sviluppa ulteriormente l'obiettivo comunitario della protezione dell'ambiente. In particolare gli artt. 2 e 3 dispongono che "La Comunità ha il compito di promuovere...una crescita sostenibile....che riscatti l'ambiente". La protezione dell'ambiente diventa uno scopo autonomo della Comunità ed assume la qualifica di politica comunitaria.
L'intero titolo Ambiente introdotto dall'Atto Unico europeo viene riscritto e rafforzato nel titolo XVI del Trattato di Maastricht, in particolare rafforzando le azioni di prevenzione e basando gli interventi della Comunità su standard elevati di tutela.
Il V° Programma d'Azione prevede una esplicita svolta, in concomitanza col rafforzamento delle politiche ambientali comunitarie nel Trattato di Maastricht e con la Conferenza di Rio del '92 su ambiente e sviluppo. Nella strategia del V° Programma, quella dello sviluppo sostenibile, la tutela dell'ambiente e la conservazione delle risorse naturali diventano criterio e indirizzo per lo stesso sviluppo economico e sociale.
Fra le problematiche prioritarie poste dal V° Programma d'Azione europeo èindicata la gestione sostenibile delle risorse ed in tale gestione sostenibile vi è un esplicito riferimento alle "zone naturali".
Con Regolamento n. 1973/92 del Consiglio del 21 maggio 1992 viene istituito uno strumento finanziario per l'ambiente (LIFE). Tale fondo prevede interventi per la tutela degli habitat e della natura sia per prevenire minacce o danni, sia per la salvaguardia ed il ripristino di quelli di particolare valore e di interesse europeo.
Inserite nei Quadri comunitari di sostegno, le azioni finanziate nelle aree disagiate a minore sviluppo, con i Fondi Strutturali europei, dedicano una crescente disponibilità per le aree naturali protette.
Ciascuno dei tre Fondi Strutturali partecipa anche al finanziamento di una specifica azione in campo ambientale.
- il Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) finanzia infrastrutture per la tutela dell'ambiente;
- il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia agricola finanzia interventi per la prevenzione, la valorizzazione ed il risanamento delle zone naturali;
- il Fondo Sociale Europeo finanzia azioni per la formazione, anche culturale oltre che professionale, in campo ambientale. Con l'evoluzione ambientale del diritto comunitario e con l'impegno di risorse finanziarie, l'Unione Europea pone la promozione e la tutela delle aree naturali come politica comune e come elemento importante della integrazione delle politiche ambientali dei paesi europei.
3. Il dibattito e l'iniziativa per le aree naturali protette in Italia parte con molte difficoltà e con un certo ritardo rispetto ad altri paesi industriali. Nel 1905, l'On. Giovanni Rosadi, appassionato fiorentino e fra i primi promotori delle aree naturali protette italiane, promuove alla Camera un ordine del giorno che "invita il Governo a presentare un disegno di legge per la conservazione delle bellezze naturali che si connettono alla letteratura, all'arte, alla storia d'Italia". Il dibattito sulle aree protette parte in Italia dalla tutela del paesaggio e dal ruolo che le bellezze naturali hanno nella letteratura, nell'arte e nella storia del nostro paese. Nella sua introduzione a "I parchi letterari", un'opera che indaga su come importanti aspetti della letteratura e della natura nel nostro paese abbiano "crocevia comuni", Stanislao Nievo scrive: "La storia del paesaggio italiano è un capitolo di unica bellezza nel libro della natura europea. Il clima temperato, le alte montagne e la forma peninsulare nel mezzo del Mediterraneo - antico bacino privilegiato dalla civiltà - hanno creato qui, per molte vicende di grande sommovimento, quel che potremmo chiamare con l'espressione dantesca "L'aiuola che ci fa tanto feroci", un Paese bello come un giardino, conteso da slanci e passioni veementi". Conteso da slanci e passioni, ma attento anche agli interessi economici immediati. Ai primi due parchi nazionali, infatti, si arriverà, dopo commissioni e disegni di legge mai approvati, solo nel 1922 con l'istituzione del Parco del Gran Paradiso e nel 1923 con quella del Parco d'Abruzzo. Passeranno altri anni per giungere all'istituzione del Parco del Circeo (1934) e dello Stelvio (1935). La situazione difficile delle aree naturali protette nel primo dopoguerra è ben sintetizzata in una lettera, inviata nel 1948 ad un gruppo di naturalisti, da Renzo Videsott, professore di medicina veterinaria a Torino nominato nel 1945 Commissario straordinario del Parco nazionale del Gran Paradiso. I parchi - scrive Videsott - sono assediati da "una impaludante retorica, dal formalismo, dall'oppio della burocrazia, dalla piovra della speculazione, dalla bassa concezione politica, dalla tesi della miseria economica, dalla peste della faciloneria, dal mare dell'ignoranza, dagli oceani dell'indifferenza umana".
Se si esclude l'eccezione del Parco Nazionale della Calabria, istituito nel 1968, la protezione della natura non fa passi avanti fino alla riapertura del dibattito degli anni settanta, in occasione dell'istituzione delle Regioni a statuto ordinario (1970) e dei decreti di trasferimento delle materie indicate all'art. 117 della Costituzione. Questo dibattito riguardava in particolare le limitate competenze trasferite alle Regioni in materia di tutela della natura e del paesaggio.
Il tema fu successivamente ripreso col DPR 616 del 24 luglio 1977 che attribuiva alle Regioni la competenza di istituire parchi naturali regionali e ampliava le competenze delle Regioni in campo ambientale.
Le Regioni istituiranno così, dalla fine degli anni settanta agli anni ottanta, ben 60 parchi regionali e numerose riserve regionali, mentre lo Stato istituirà circa 150 riserve naturali statali, ma nessun nuovo parco nazionale.
Per i parchi nazionali mancava, infatti, una normativa chiara di riferimento, così come non risultavano chiari e normati i compiti dello Stato in tale materia.
In sintonia con le decisioni maturate in sede europea (si sta lavorando all'Atto Unico che introdurrà nel Trattato della Comunità europea un capitolo dedicato all'ambiente), nel 1986 viene istituito anche in Italia il Ministero dell'Ambiente con questa istituzione lo Stato dà un significativo impulso alle politiche ambientali, sollecitato dall'evoluzione del diritto ambientale comunitario, ma anche dall'aggravarsi della crisi e delle emergenze ambientali in molti settori: crisi ed emergenze che suscitano allarmi presso l'opinione pubblica e comportano spesso anche gravi danni economici.
L'istituzione del Ministero dell'Ambiente dà nuovo impulso alla politica delle aree protette. Con la Legge 305/89, viene avviata infatti l'istituzione di ben 6 nuovi parchi nazionali: il Parco Nazionale dei Monti Sibillini, il Parco Nazionale del Pollino, il Parco Nazionale dell'Arcipelago Toscano, il Parco Nazionale dell'Aspromonte, il Parco Nazionale delle Dolomiti Bellunesi ed il Parco Nazionale delle Foreste Casentinesi.
4. Ma la vera svolta viene con la legge 6 dicembre 1991 n. 394, la Legge quadro sulle aree protette che riordina l'intera materia e dà nuovo vigoroso impulso alla protezione dell'ambiente e della natura, con lo sviluppo delle aree naturali protette.
Al bilancio di questa legge è dedicata un'intera sessione di questa Conferenza, approfondimenti sono previsti in alcuni gruppi di lavoro.
A questo bilancio vorrei offrire alcune riflessioni introduttive.
a) La Legge 394/91 ha prodotto indubbi risultati positivi: ha portato all'istituzione, fino ad ora, di ben 6 nuovi parchi nazionali (Parco del Cilento e della Valle di Diano, del Gargano, del Gran Sasso e Monti della Laga, del Vesuvio, della Maiella, della Val Grande); ha fornito un quadro normativo e organizzativo unitario a tutti i parchi nazionali e criteri unitari per i parchi regionali; ha regolato e stabilito la procedura per l'istituzione dei parchi e delle riserve marine; ha introdotto una precisa classificazione delle aree naturali protette ed un loro elenco ufficiale; ha consentito l'avvio della definizione della Carta della Natura che individua lo stato dell'ambiente naturale in Italia, premessa necessaria per definire poi linee per l'assetto del territorio compatibili con la tutela delle risorse naturali del paese.
b) Anche ammettendo che la Legge 394/91 sia una legge complessa, che prevede interventi numerosi e articolati che incidono sulla gestione del territorio e delle risorse e che richiede un certo numero di anni per produrre tutti i suoi effetti, non si può non rilevare che la sua applicazione è proceduta troppo lentamente, accumulando molti ritardi e non poche inadempienze. Al momento dell'insediamento del Governo Prodi, dopo quasi cinque anni dall'approvazione della Legge quadro sulle aree protette, nessun parco nazionale aveva la pianta organica operativa, circa la metà dei parchi mancava del direttore, i finanziamenti erano talmente esigui da non consentire un normale funzionamento degli Enti Parco. Senza l'operatività degli Enti Parco non si potevano fare né i Regolamenti del parco, né i Piani del parco, né tantomeno definire i Piani per lo sviluppo economico e sociale delle comunità locali. Questi ritardi hanno, fra l'altro, indebolito la credibilità dei nuovi parchi nazionali e alimentato le critiche al nuovo sistema delle aree protette avviato dalla Legge 394/91, anche se in realtà la gran parte di questi ritardi ha poco a che vedere con l'impianto di questa legge. Tali ritardi e tali inadempienze sono, infatti, dovuti principalmente a:
- una struttura del Ministero dell'Ambiente precedente alla Legge 349/91 ed alla consistente crescita dell'impegno ambientale dell'ultimo decennio, non adeguata ai nuovi onerosissimi compiti: per reggere il passo occorreva aumentare le forze;
- un impegno non adeguato dei Governi e del Parlamento: basti guardare l'esiguità degli stanziamenti o i ritardi accumulati negli adempimenti basilari necessari al funzionamento dei parchi;
- procedure burocratiche troppo complesse, lente, macchinose che, come è avvenuto in molti settori della nostra pubblica amministrazione, hanno prodotto inadempienze e inefficienze;
-un livello inadeguato di comunicazione, di collaborazione con le Regioni e con gli enti locali, dovuto in parte alle carenze individuate nei punti precedenti, in parte a conflitti non risolti nella transizione al nuovo sistema della 394/91 e nel dibattito sugli assetti istituzionali del paese. Con grande fatica, in poco più di un anno, alcuni ritardi, non ancora tutti, sono stati recuperati: quasi tutti gli Enti Parco sono in grado., di funzionare con presidenti, direttori, consigli direttivi, comunità del parco, piante organiche e la gran parte degli statuti; gli stanziamenti ordinari sono aumentati significativamente e sono stati attivati altri canali di finanziamento, mobilitando un volume di risorse significative, più di quanto sia mai stato attivato in passato.
Il 2 dicembre '96 il Comitato Interministeriale ha, approvato il programma operativo per la Carta della Natura.
E' ormai in dirittura finale il disegno di legge che consente un adeguamento dell'organico ed una riorganizzazione con un rafforzamento significativo del Ministero dell'Ambiente.
Ai primi di settembre il Consiglio dei Ministri ha approvato il regolamento - DPR attuativo della Direttiva 92/43/CEE Habitat relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali.
L'attuazione della Direttiva Habitat, con il regolamento di attuazione, con l'approvazione da parte del Comitato per le aree protette del 2 dicembre '96 della lista dei siti di importanza comunitaria (lista in attesa di approvazione e di inserimento nella rete ecologica europea di zone speciali di conservazione denominata "Natura 2000") consentirà di fare un importante passo avanti.
Si tratta di circa 2.500 siti di importanza comunitaria, individuati e classificati in collaborazione con le Regioni, che riguardano un territorio di oltre 4 milioni di ettari, quasi il doppio delle aree attualmente inserite nell'elenco ufficiali delle aree protette.
L'individuazione dei siti di importanza comunitaria e la successiva indicazione delle zone speciali di protezione costituirà una griglia di riferimento essenziale per la stessa Carta della Natura e per una più completa ed "europea" tutela delle risorse naturali.
La concreta e fattiva collaborazione con le Regioni e con gli Enti locali è in molti casi migliorata, ma restano, in altri casi importanti, incomprensioni e conflitti che vanno superati con un rinnovato dialogo ed uno sforzo comune.
c) La Legge 394/91 è coinvolta anche in un dibattito istituzionale che riguarda due aspetti essenziali: il rapporto fra Stato, Regioni ed Autonomie locali e la programmazione e gestione del territorio e delle attività economiche.
Questo dibattito, se non vuole essere ristretto ai nominalismi, a schemi astratti, va reso esplicito e ricondotto ai temi sostanziali, per poter fare delle scelte consapevoli e chiare.
Devono esistere aree naturali protette?
Nel mondo e in Europa la risposta è sì. Penso la risposta debba continuare ad essere positiva anche nel nostro Paese.
Le aree naturali e seminaturali protette, in sistemi territoriali ed economici ad elevato impatto sulla natura e sull'ambiente, sono indispensabili per la difesa della biodiversità, per la conservazione di specie animali o vegetali, di biotopi, di valori paesaggistici, di equilibri idrogeologici ed ecologici che altrimenti sarebbero compromessi e sovente irrimediabilmente perduti, nel breve o nel lungo termine.
Queste zone naturali, seminaturali di pregio o vulnerabili vengono protette affidandole ad un regime di gestione speciale, necessario per difenderle, recuperarle e mantenerle senza danni irreversibili nel lungo periodo. L'obiettivo generale di conservazione e valorizzazione di queste aree, democraticamente condiviso, deve essere perseguito da tutto il sistema istituzionale, con funzioni differenziate, ma da tutti i livelli istituzionali: dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province, dai Comuni e dalle Comunità Montane.
Lo Stato deve garantire in primo luogo, anche se non in misura esclusiva, l'attuazione degli accordi internazionali, delle direttive e delle politiche europee; deve garantire la tutela e la valorizzazione, nel breve e nel lungo termine, del patrimonio naturale e ambientale del Paese.
Questo patrimonio naturale e ambientale va conservato per obbligo internazionale e perché è una risorsa strategica per il Paese.
Pensare di rivedere il sistema delle aree naturali protette nella chiave di un loro superamento, attraverso l'integrazione nelle ordinarie politiche territoriali e urbanistiche con la cancellazione della loro peculiarità, sarebbe un grave errore: porterebbe a fare passi indietro, al prevalere di interessi, pure legittimi, ma non coincidenti con la priorità della tutela naturalistica e ambientale propria di tali aree. Occorre certamente un migliore coordinamento tra i vari strumenti di programmazione e di pianificazione del territorio nelle aree protette senza, per questa giusta necessità, rimettere in discussione la priorità naturalistica e ambientale.
Pensare ad una riduzione se non ad un vero e proprio disimpegno dello Stato in tale materia, giustificato magari da un malinteso federalismo, porterebbe ad una inevitabile frammentazione e indebolimento della difesa di un interesse nazionale strategico: la conservazione del patrimonio naturale del Paese o di sue parti importanti e di grande pregio.
La seconda domanda che viene posta, formalmente o nei fatti, è se devono esistere, anche in una prospettiva federalista, i parchi nazionali.
L'esperienza di Stati federali, per esempio quella degli Stati Uniti o del Canada, documenta la presenza di parchi nazionali del tutto compatibili con l'ordinamento federale.
Se, come ritengo necessario, si conferma anche in Italia tale scelta, l'impianto istituzionale della 394/91 non può che essere, sostanzialmente, confermato.
Nell'assunzione delle scelte fondamentali della politica di conservazione, in Italia tale legge aveva costituito un apposito Comitato, ora sostituito dall'intesa tra il Governo e la Conferenza Stato-Regioni, che aveva una composizione paritaria tra il Governo centrale, da un lato, e le Regioni e le Province autonome, dall'altro.
La medesima composizione del Consiglio direttivo dell'Ente Parco offre una maggiore rappresentatività alle regioni e agli enti locali (5) che allo Stato (3) e aggiunge, opportunamente, rappresentanti delle associazioni di protezione ambientale (2) e del mondo scientifico (2). Lo stesso presidente del parco è nominato previa intesa tra il Ministro dell'ambiente e il Presidente della regione interessata.
Il Piano del parco viene predisposto dall'Ente Parco ed è adottato e approvato dalla Regione, dopo un procedimento che vede la partecipazione di tutti i cittadini interessati e previa l'intesa con i singoli Comuni per tutte le aree che ricadono nelle zone d).
Il Piano pluriennale economico-sociale viene predisposto ed adottato dalla Comunità del parco e approvato dalla Regione.
La stessa Comunità del parco (che è costituita dai Presidenti delle Regioni e delle Province, dai Sindaci dei Comuni e dai Presidenti delle Comunità Montane nei cui territori sono ricomprese le aree del parco) è organo dell'Ente Parco e, oltre ad adottare il piano, esprime pareri obbligatori sia sulla bozza del regolamento che su quella del piano.
Nelle aree contigue le Regioni, d'intesa con gli organismi di gestione delle aree naturali protette e con gli enti interessati, disciplinano la caccia, la pesca, le attività estrattive e quelle per la tutela dell'ambiente. I confini di tali aree sono determinati dalle Regioni nel cui territorio si trova l'area naturale protetta d'intesa con l'organismo di gestione dell'area protetta.
Per quanto riguarda le aree naturali protette di interesse regionale, la Legge 394/91 ha stabilito dei principi fondamentali attraverso norme-quadro che sono tutte improntate all'attribuzione alle autonomie locali da parte delle Regioni di ruoli e funzioni rilevanti come la partecipazione delle Province, delle Comunità Montane e dei Comuni ai procedimenti di istituzione dell'area protetta.
Nella fase di proposta dei nuovi parchi nazionali, che richiedono comunque una legge per essere istituiti e per avviare l'iter di definizione del perimetro e delle misure di salvaguardia, è necessario e inevitabile che gli atti da proporre vengano formulati dal Ministero dell'ambiente. Ma dalla nascita dell'Ente, al Ministero dell'ambiente spetta sostanzialmente solo la vigilanza sull'attività del parco; le scelte, infatti, nascono e maturano all'interno dell'Ente parco stesso.
Il Regolamento, seppure approvato dal Ministero dell'ambiente, viene proposto ed elaborato all'interno dell'Ente Parco. Così come il Piano, che ammette l'intervento dello Stato solo in caso di inerzia della Regione o di insanabile conflittualità. Mentre per il Piano pluriennale nessun potere spetta allo Stato.
In conclusione, nella Legge 394/91 si è realizzato un difficile e delicato equilibrio che consente una estesa partecipazione delle comunità locali ed una leale collaborazione con le Regioni in forme compatibili col carattere dei parchi nazionali, ed in forme improntate ad una forte autonomia nella istituzione e gestione dei parchi e delle riserve regionali.
Rompere questo delicato equilibrio rischia di ridurre l'impegno dello Stato in un settore decisivo di rilevanza internazionale e nazionale. Mettere a rischio il necessario carattere unitario e coordinato di queste politiche e non attivare un ruolo adeguato delle Regioni (solo 11 hanno conformato la loro normativa regionale alle 394/91) e degli enti locali, indebolirebbe altresì il sistema delle aree naturali protette.
d) Uno dei temi più discussi, e che ha suscitato numerosi conflitti locali, è il divieto di attività venatorie, stabilito dalla legge 394/91, nelle aree naturali protette, sia nei parchi nazionali, sia in quelli regionali.
Alla base di questo divieto vi sono studi scientifici che dimostrano che la fauna selvatica, disturbata e ridotta di numero dal prelievo venatorio, tende a rifugiarsi nelle zone meno accessibili, non sempre le più idonee alla riproduzione, rischiando pesanti riduzioni delle popolazioni che sono difficilmente valutabili preventivamente.
L'altra ragione di fondo deriva dalla priorità delle fruizioni, nelle forme regolate e sostenibili, dei parchi. Secondo i dati di una recente ricerca delle Ferrovie dello Stato s.p.a., il 67% dei cittadini italiani, che si mettono in movimento per il fine settimana o per le vacanze, visita un parco. Incrociando questo dato con altri disponibili sui visitatori dei parchi nazionali (2,5 milioni nel Parco dello Stelvio, 2 milioni nel Gran Paradiso, 2 milioni in quello d'Abruzzo, 1 milione nel Parco del Circeo) possiamo stimare che almeno 20 milioni di cittadini visitano i parchi ogni anno.
Questi milioni di cittadini chiedono un ambiente naturale sereno dove poter tranquillamente ammirare paesaggi, camminare nei boschi, osservare animali che si fanno osservare e non fuggono perché spaventati dalla presenza umana.
Questo tipo di fruizione, che è anche una grande potenzialità economica per i territori dei parchi, è incompatibile con l'attività venatoria.
C'è una terza ragione che dovrebbe rendere obiettivamente possibile una convivenza non conflittuale fra cacciatori e aree naturali protette.
Il numero dei cacciatori si è negli ultimi 10 anni fa, quasi dimezzato, passando dal milione e mezzo di dieci anni fa a meno di 900 mila di oggi.
Questo numero è destinato a ridursi ulteriormente poiché la quota dei giovani che si dedica alla caccia è precipitato rapidamente.
Salvo poche Regioni, ed alcune zone particolari di queste Regioni, il territorio disponibile e previsto per l'attività venatoria, non dovrebbe porre particolari problemi di sovraccarico.
Se gestito con moderazione e cautela, senza esasperazioni, questo conflitto è destinato ad una pacifica composizione.
Altro e diverso è il problema del controllo di alcune specie che proliferano, anche nelle aree protette, a livelli rischiosi per l'ambiente naturale e per la stessa fauna, come per esempio, in alcune zone, i cinghiali.
In questi casi occorre operare secondo la previsione della Legge 394/91 che prevede sia prelievi faunistici che eventuali abbattimenti selettivi i quali devono avvenire per iniziativa e sotto la sorveglianza dell'Ente Parco ed essere attuati o dal personale dell'Ente stesso o da persone da questo all'uopo espressamente autorizzate.
5. In Italia abbiamo 508 aree naturali protette, inserite nell'apposito elenco ufficiale, con una superficie di 2 milioni e 232 ettari a terra e 160 mila a mare, pari al 7,4% del territorio nazionale.
Questo elenco comprende 18 parchi nazionali, 147 riserve naturali statali, 71 parchi regionali e 171 riserve naturali regionali e 94 fra oasi e biotopi protetti, 7 riserve marine, alle quali se ne aggiungono altre 6 istituite in questi giorni.
Questo elenco è in via di allargamento sia per alcuni parchi nazionali in via di istituzione, sia per parchi regionali già istituiti e non ancora compresi nell'elenco ufficiale, sia per parchi in via di istituzione con leggi regionali.
Non è difficile prevedere che, entro un periodo relativamente breve, il sistema delle aree protette arriverà al 10% del territorio nazionale.
Nel nostro Paese c'è un patrimonio faunistico importante: più di un terzo del patrimonio faunistico europeo, con 1.176 specie di vertebrati fra i quali 198 specie di mammiferi, 473 di uccelli e 479 di pesci.
Ugualmente ricca è la flora italiana, fra le più varie d'Europa, con 5.599 specie e un complesso e ricco sistema di paesaggi, con ben 48 tipologie.
Questo ingente patrimonio, come prescrive la legge 394/91, va adeguatamente protetto ed opportunamente valorizzato.
Questa Conferenza dedica una sessione e gruppi di lavoro alla protezione ed una sessione e gruppi di lavoro alla valorizzazione del patrimonio delle aree protette.
6. Sul tema della protezione occorre individuare i punti carenti della situazione in atto e avanzare proposte di soluzione.
Secondo l'indagine realizzata con la consueta e preziosa opera dal Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri del Ministero dell'Ambiente, sulla base di dati non ancora definitivi consegnati il 19 settembre, nei parchi nazionali e regionali e nelle riserve sono stati individuati ben 2.785 casi di abusivismo edilizio non sanabile, più della metà concentrati nella sola Regione Campania.
Ancora frequenti sono i casi di incendi boschivi anche nei parchi, significative sono le segnalazioni di discariche abusive, di abbandoni di rifiuti e di scarichi non depurati.
E' finalmente operativo con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, il DPCM che disloca presso i parchi nazionali un coordinamento territoriale del Corpo Forestale dello Stato per l'ambiente, alle dipendenze funzionali dell'Ente Parco. La specifica formazione di queste guardie forestali sarà assicurata mediante corsi di specializzazione organizzati d'intesa col Ministero dell'ambiente.
Entro il 31 dicembre 1997 dovranno essere dislocate nei parchi nazionali 1.067 unità del Corpo Forestale, secondo quantità già individuate per ogni parco.
Colgo l'occasione per ringraziare il Ministro dell'Agricoltura, Sen. Pinto, per la positiva collaborazione; per ringraziare l'impegno del Corpo Forestale dello Stato ed in particolare le guardie forestali impiegate nei parchi.
Le guardie forestali avranno compiti di sorveglianza e di custodia del patrimonio naturale; avranno il compito di assicurare il rispetto del Regolamento, del Piano e delle ordinanze dell'Ente Parco oltre che l'osservanza delle misure di salvaguardia. Tutto ciò consentirà di raggiungere, anche nei nuovi parchi, i risultati positivi dei Parchi d'Abruzzo e Gran Paradiso che hanno propri corpi di vigilanza che continueranno ad operare con impegno e professionalità come hanno fatto per decenni.
In applicazione della Legge 394/91 nei Comuni dei parchi nazionali e regionali vanno affrontati, con maggiore incisività, i problemi ambientali comuni a tutto il territorio: della gestione dei rifiuti, con la priorità della raccolta differenziata e del riciclaggio come prescrive il decreto legislativo n. 22/97; della depurazione corretta e completa degli scarichi liquidi; della qualità dell'aria favorendo l'utilizzo dei combustibili meno inquinanti e dei veicoli a minore impatto ambientale.
Gli Enti Parco devono diventare protagonisti attivi, o più attivi, anche delle politiche ambientali sui rispettivi territori, insieme ai Comuni, alle Province ed alle Regioni. In questi anni non facili, gli Enti Parco, i Presidenti, i Direttori, il personale hanno svolto con generosità e impegno un grande lavoro, nonostante mezzi inadeguati; promuovendo numerose iniziative nei parchi nazionali e regionali; promuovendo incontri e coordinamenti (come quello che unisce stabilmente e utilmente un gran numero di parchi regionali e nazionali). A tutti va un ringraziamento del Governo e mio personale insieme all'auspicio che questa Conferenza porti ragioni di nuovo entusiasmo e risultati che consentano loro di lavorare in condizioni migliori.
Molto positivo è stato anche l'impegno delle Associazioni ambientaliste nel territorio dei parchi, con la loro presenza diffusa, di stimolo, di proposta e di partecipazione. A queste si aggiungono, sulla base di un protocollo d'intesa recentemente sottoscritto col Ministro dell'ambiente, le associazioni scoutistiche che si sono rese disponibili ad una concreta presenza ed un fattivo impegno, in accordo con gli Enti Parco.
In ogni parco sono attive numerose iniziative, soprattutto di giovani volontari, che rappresentano un patrimonio di entusiasmo e di sostegno indispensabile.
La protezione della natura deve diventare sempre di più un momento di partecipazione e di cittadinanza consapevole, in particolare dei giovani che possono dare ai parchi contributi essenziali e ricevere contributi di formazione e di crescita civile.
Un positivo rapporto con la natura, ancora di più in una società massificata e consumista come la nostra, va valorizzato anche nella formazione delle nuove generazioni.
7. Alla valorizzazione, economica e sociale, delle aree protette è dedicata una sessione di questa Conferenza che sarà seguita.da alcuni gruppi di lavoro.
Si deve ricordare che la Legge 394/91 ha realizzato un superamento del sistema vincolistico, che possiamo sostanzialmente definire del non facere. Quel sistema di protezione che si esprime attraverso l'imposizione a priori del divieto, da rimuovere nel caso in cui una determinata azione o attività si dimostrasse compatibile con il bene tutelato. Il sistema previsto dalla Legge n. 1497/39 rivisitato con la legge "Galasso".
Alla protezione si è sostituita la conservazione, alla tutela tout court si è preferito il dinamismo compartecipato di tutti i soggetti portatori degli interessi rappresentati. E' stato creato un Ente composito con lo specifico compito di promozione di uno sviluppo ordinato e sostenibile del territorio del parco e delle attività socioeconomiche che al suo interno si esprimono. Tutto ciò appare chiaramente dalla Legge, laddove nelle finalità si propone di garantire e promuovere non solo la conservazione, ma anche la valorizzazione del patrimonio naturale, si sollecitano metodi di gestione idonei a realizzare un'integrazione tra uomo e ambiente naturale, salvaguardando le attività tradizionali, promuovendo le attività ricreative compatibili e la valorizzazione e la sperimentazione delle attività produttive compatibili.
La conservazione, quindi, non può essere confusa con il vincolo. Essa si esprime come momento dinamico, evolutivo, di crescita e di sviluppo sostenibile. Essa si esplica mediante l'attribuzione di specifiche risorse economiche, con l'impiego di professionalità, attraverso uno sforzo concreto, propositivo.
Con il parco diventa prioritario l'ordine di fare, di investire, di creare. Ciò avviene mediante la regolamentazione, la pianificazione del territorio e la programmazione delle azioni, attraverso strumenti, quindi, di disciplina, di indirizzo, non di sola o prevalente proibizione.
In particolare, durante l'ultimo anno, si sono avviati numerosi progetti per il turismo, per l'agricoltura di qualità, a favore delle attività artigianali tradizionali. In alcuni parchi sono stati avviati lavori socialmente utili ed in altri ancora, è stato avviato il progetto APE, Appennino Parco d'Europa. Sono state mobilitate risorse finanziarie aggiuntive. Di tutto ciò si discuterà diffusamente e dettagliatamente nella apposita sessione e nei gruppi di lavoro.
Su questo tema mi limiterò in questa relazione introduttiva, a proporre alcuni elementi al dibattito.
I parchi, in particolare quelli nazionali, sono collocati per la gran parte in zone di montagna. Si tratta di zone sottoposte da anni ad un graduale e costante abbandono: molti giovani se ne sono andati, i paesi si sono spopolati o si stanno spopolando, le attività tradizionali, agro-silvo-pastorali e artigianali sono in declino, molte varietà animali e vegetali stanno estinguendosi.
L'abbandono della montagna, di quella fascia altimetrica in cui la presenza millenaria dell'uomo ha costruito un mirabile e delicato equilibrio, produce effetti sociali di disgregazione, scomparsa di diversità culturali, di tradizioni popolari ed una ulteriore tendenza all'appiattimento su modelli urbani.
Questo abbandono comporta anche negative conseguenze ambientali, dissesti e frane, incendi, squilibri idrogeologici, con aggravamento degli eventi alluvionali nelle stesse valli e aree di pianura.
Obiettivo dei parchi deve essere anche quello di frenare questo esodo e stimolare e consentire ritorni.
Questo obiettivo va assunto con consapevolezza e determinazione dagli stessi Enti Parco.
Lo sviluppo dei flussi turistici può essere l'occasione per attività di agriturismo, per uno sbocco di produzioni locali, incoraggiate da una nuova domanda.
Vanno rafforzati e generalizzati alcuni protocolli di intesa con le cooperative, con le associazioni degli artigiani e con quelle degli agricoltori, per promuovere attivamente occasioni di lavoro nei parchi, così come va intensificato il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali e imprenditoriali.
Il marchio di qualità dei prodotti del parco può essere un incentivo promozionale valido, corsi di formazione professionale mirati alle esigenze e potenzialità del territorio, sono utili e possibili.
Se il mondo dei parchi affronta questo problema con convinzione, ed anche con un po' di fantasia, e se lo Stato e le Regioni mettono a disposizione un po' di risorse finanziarie aggiuntive, insieme ai soggetti privati disponibili, si possono creare vantaggiose e produttive occasioni di lavoro. Si può combattere l'abbandono della montagna e delle aree marginali dando un contributo rilevante alla ripresa di zone depresse, in particolare nel Mezzogiorno.
Un altro elemento di valorizzazione delle aree protette è compreso in una delle finalità indicata nella Legge 394/91, poco discusso e quasi ignorato.
Mi riferisco alla "salvaguardia dei valori antropologici, archeologici, storici e architettonici", e più in generale al rapporto cultura-natura.
Il parco può essere promotore del recupero, della conservazione e valorizzazione delle tradizioni, della storia e dei costumi locali che stanno rischiando la definitiva scomparsa. La valorizzazione delle radici e delle culture locali, che hanno permeato l'ambiente e il paesaggio, è una parte importante della tutela dell'ambiente che non è solo natura, ma è il prodotto storico, il risultato di un complesso rapporto fra natura e cultura, fra attività umana ed evoluzione della natura.
Alcune zone e alcuni comuni dei parchi comprendono patrimoni archeologici, storici, architettonici e letterari di rilievo che possono, opportunamente valorizzati, arricchire l'interesse ed anche i flussi turistici nei parchi. Altre dispongono solo di patrimoni culturali minori che è comunque utile e doveroso individuare, tutelare e valorizzare.
Ed ancora più in generale i parchi, che sono spesso momento di incontro fra piccoli comuni in zone marginali, potrebbero promuovere, insieme a questi, vere e proprie iniziative culturali.
In conclusione vorrei richiamare l'attenzione su una delle difficoltà che pesano più negativamente sulle possibilità di valorizzazione dei parchi: le lentezze e gli intralci burocratici, le inutili complicazioni procedurali che frenano l'operatività dei parchi ed alimentano diffidenze e sfiducia fra le amministrazioni e le popolazioni locali.
Molte di queste difficoltà discendono dall'inserimento, operato dalla Legge 394/1991, degli Enti Parco nell'ambito di applicazione della disciplina degli enti pubblici nazionali non economici, dettata dalla Legge 70/1975.
Tale scelta, ha generato evidenti disfunzioni:
- una tecnica di gestione amministrativa e burocratica legata al modello degli enti pubblici nazionali, di grandi dimensioni, che è del tutto sproporzionata per enti di piccole dimensioni che non hanno potuto nemmeno giovarsi di un sistema di reclutamento efficace;
- una eccessiva lentezza e complessità delle procedure di messa a disposizione dei fondi necessari alla gestione dei parchi;
- una mancanza di effettiva autonomia gestionale da parte degli organi degli Enti;
- una rigidità delle procedure di spesa da parte degli Enti e dei relativi controlli. Il sistema vigente di ripartizione e di attribuzione dei fondi determina un oggettivo ritardo nella disponibilità delle risorse, che ha conseguenze pesanti sulla possibilità degli Enti di programmare la propria attività e di attuarla nei tempi rigorosamente scanditi dalla Legge 70/1975.
Poiché è essenziale la capacità di programmare l'attività da parte degli Enti, diventa ineludibile l'esigenza che le risorse si rendano disponibili all'inizio di ogni esercizio finanziario.
Penso sia necessario un correttivo che consenta l'immediato trasferimento delle risorse di Bilancio attraverso un unico atto del Ministro dell'ambiente di ripartizione dei fondi. Altro aspetto su cui è necessario focalizzare l'attenzione è quello attinente al raccordo con le funzioni degli Enti territoriali e locali. Nel contesto degli attuali strumenti di pianificazione settoriale e globale dell'uso del territorio, che si sovrappongono (e talvolta si scontrano) secondo una divisione di ambiti e di effetti non sempre felicemente risolta, l'inserimento del Piano e del Regolamento del parco incontra ovvie difficoltà, che non sono solo soltanto di raccordo e di coordinamento, ma coinvolgono la stessa maturazione di un consenso in ordine alle scelte riguardanti l'utilizzazione del territorio.
La semplificazione ed il coordinamento delle procedure richiedono la creazione di uno sportello unico per tutte le concessioni, autorizzazioni e nulla osta necessari allo svolgimento delle attività delle comunità comprese nei territori delle aree naturali protette.
E' indispensabile una figura professionale (per usare un neologismo: il park manager) in grado di gestire le risorse in modo autonomo, di programmare, attuare, rispondere dei risultati.
Il Consiglio direttivo dell'Ente, dovrebbe dettare gli indirizzi, individuare gli obiettivi, verificare la rispondenza dei risultati della gestione.
Esistono già ipotesi istituzionali in cui questa esigenza sta trovando una concreta realizzazione, e si tratta di organi deputati alla cura di interessi analoghi (mi riferisco ai Sovrintendenti ai beni culturali ed ai Direttori dei musei).
In pratica, vanno conseguiti due obiettivi:
- garantire l'immediata disponibilità dei fondi all'indomani dell'approvazione della Finanziaria e del Bilancio;
- ferma restando la funzione degli organi rappresentativi di fissare gli indirizzi coordinati con quegli degli enti esponenziali delle comunità locali, assicurare capacità di- piena di attuazione e programmazione da parte del direttore, con possibilità di stipulare convenzioni con enti ed istituzioni pubbliche, nonché con privati dotati di particolare professionalità per raggiungere gli obiettivi prefissati, assumere personale a contratto. Le forme di controllo su questo tipo di attività dovrebbero essere configurate, così come accade per i dirigenti di grado più elevato dell'amministrazione statale, sulla base del conseguimento degli obiettivi e sul corretto ed efficiente utilizzo delle risorse a disposizione.
Quindi, norme contabili e disciplina regolamentare del personale dotate della sufficiente duttilità e snellezza, per soddisfare le esigenze di efficienza e rapidità delle decisioni e degli interventi.
Questa Conferenza può segnare una tappa importante per la protezione e la valorizzazione del patrimonio naturale e ambientale, protezione e valorizzazione di questa grande ricchezza dell'Italia.
Sono certo che le sessioni plenarie ed i gruppi di lavoro che vedono una qualificata e numerosa partecipazione, consentiranno sviluppi importanti nella elaborazione e nelle proposte che verranno offerte come contributo di lavoro in particolare alle sedi istituzionali, al Governo, al Parlamento, alle Regioni, alle Province, ai Comuni ed agli stessi parchi.
La protezione e la valorizzazione di un grande patrimonio, soggetto a non pochi rischi, spesso a vere e proprie minacce, non è un compito semplice: comporta un lavoro impegnativo, quotidiano, comporta spesso conflitti. Anche se non siamo più nella difficile condizione descritta da Renzo Videsott, i problemi non mancano. Lo sviluppo sereno del dibattito democratico, la crescita dell'impegno del Governo, del Parlamento così come quello delle Regioni e degli Enti locali, la crescita della consapevolezza civile e ambientale del paese, la profonda convinzione che anima quanti, a tutti i livelli, sono impegnati in questa impresa, sono condizioni importanti per il successo di un grande progetto riformatore che ha come obiettivo un'Italia più bella e migliore.
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