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Bozza documento Europa e Parchi


Avvicinandoci alla conclusione dei lavori della Convenzione per il nuovo assetto delle istituzioni comunitarie viene dalle autorità nazionali e dell’Unione Europea l’appello sempre più pressante ai cittadini e a tutti i movimenti associativi a intervenire perché la nuova Europa nasca all’insegna della più ampia partecipazione.
Anche il mondo delle aree protette è interessato a questo disegno e può e deve dare il suo contributo in un comparto particolarmente importante e per molti versi nuovo delle politiche comunitarie quale è quello ambientale.
Le aree protette nel nostro paese come in tutta Europa sia nei paesi già aderenti all’UE sia in quelli che presto entreranno a farne parte, sono notevolmente cresciute di numero e per superficie.
A ciò hanno contribuito sicuramente sia in maniera diretta che indiretta anche le politiche ambientali varate e sostenute dall’Unione europea negli ultimi anni.
Tutti i paesi membri ed anche altri in qualche misura si sono positivamente avvalsi con modalità e risultati diversi dei vari programmi e interventi comunitari per consolidare le rispettive politiche ambientali e in questo ambito in maniera non trascurabile anche di quelle rivolte alle aree protette.
Oggi i paesi europei membri o candidati all’UE si sono generalmente dotati di normative nazionali e regionali in materia di aree protette. Queste leggi risentono ovviamente delle diverse epoche in cui sono state emanate (anche se i paesi che avevano legiferato in anni ormai lontani quasi sempre hanno provveduto agli opportuni ‘aggiornamenti’) e soprattutto dei differenti assetti istituzionali.
E tuttavia la classificazione delle aree protette, come rileva il recente studio del Politecnico di Torino, si ‘presenta in termini di grande confusione ed eterogeneità non solo all’interno del paese, ma ancor più tra i diversi paesi europei, ostacolando in misura non trascurabile la costruzione di un sistema pan-europeo delle aree protette, prevista dalle direttive dell’UE’.
Si aggiunga –annota ancora il rapporto- che raramente le legislazioni nazionali definiscono la funzione della tutela, ma sono orientate a classificazioni per competenza istituzionale (Regione e Stato) o per livello di protezione; integrale, parziale e mirata, che contemplano al loro interno una molteplicità di situazioni.
Nonostante però queste complicate chiavi di lettura del quadro europeo sono andate via via emergendo tra tante differenze da paese a paese anche quelle comuni finalità che uniscono o avvicinano le aree protette europee.
D’altronde sebbene ogni paese europeo abbia seguito anche in questo settore percorsi propri in base a proprie sensibilità, tradizioni e assetti istituzionali oggi i mutamenti continentali e mondiali inducono oggettivamente a perseguire strategie e obiettivi non riconducibili unicamente alla dimensione nazionale.
Anche, e forse ancor più per le aree protette che per altri comparti, i confini nazionali appaiono sempre più angusti sia che si tratti del sistema alpino che di quello mediterraneo. In sostanza anche aree protette gestite in base ad assetti istituzionali diversi sono chiamate ad agire secondo criteri e obiettivi comuni. Per tutte, ad esempio, e diversamente da quanto ha sempre ritenuto l’UICN nella classificazione, è orami condizione decisiva tenere conto del contesto territoriale in cui le aree protette operano. A questa marcia di avvicinamento lenta ma costante tra esperienze, tradizioni e realtà talvolta anche sensibilmente diverse ha fortemente contribuito l’Unione europea con la sua politica di ‘armonizzazione’ delle politiche ambientali che hanno riguardato molteplici settori oggi più di ieri fondamentali anche per le aree protette; agricoltura biologica, ruralità, turismo sostenibile, conservazione della natura, paesaggio, gestione integrata delle coste, pesca ed altro ancora. Sono tutti capitoli che pur presentando tuttora ritardi, incomprensioni e resistenze ripetutamente denunciati dagli stessi organi comunitari, hanno contribuito in maniera determinante a coinvolgere e immettere sempre più incisivamente le aree protette in una dimensione europea.
E ciò costituisce uno straordinario patrimonio culturale, scientifico, istituzionale ed anche economico sociale di cui l’Europa può andar fiera e su cui deve fare leva per costruirsi un futuro ecosostenibile.
L’allargamento dell’unione a nuovi paesi che hanno sovente maturato le loro esperienze nel campo della conservazione della natura in contesti ambientali ed anche politici, culturali e istituzionali diversi da altri paesi continentali, non potrà che arricchire questo comune patrimonio. Al tempo stesso questo allargamento indubbiamente positivo porrà nuovi problemi di ‘armonizzazione’ a livello comunitario delle variegatissime situazioni nazionali e regionali.
Già oggi questa esigenza è andata emergendo con crescente evidenza in conseguenza degli stessi interventi e programmi di protezione e tutela ambientale dell’unione. L’ UE infatti (si veda la pubblicazione della Commissione europea- Direzione generale ‘Strategia Europea per la protezione della natura’) ritiene giustamente che la ‘conservazione della natura, come tutti gli aspetti di protezione ambientale è un problema che non può essere affrontato con successo in modo autonomo dalle singole nazioni e riguarda in pari misura tutti i cittadini dell’Unione’. E in riferimento ai vari interventi che debbono rispettare il principio della ‘sussidiarietà’ permettendo, quando possibile alle autorità nazionali e locali di decidere le priorità e di gestire i propri programmi, l’Unione ha il compito di sostenere e coordinare le iniziative e controllare che i governi rispettino i loro obblighi’.
I primi interventi dell’UE in materia di conservazione della natura risalgono al 1973 con la direttiva ‘Uccelli selvatici’. Da allora, passando per interventi particolarmente importanti quali Habitat del 1992 che sono andati via via intersecandosi, sebbene con persistenti difficoltà, con le politiche di settore; turismo, agricoltura, coste, pesca, biodiversità etc, l’UE ha promosso, ad esempio, la istituzione dei siti comunitari. Ad oggi sono state classificate 2700 zone di protezione speciale (ZPS), un’area che copre il 7% del territorio dell’UE (oltre 219000 Km quadrati). Sono stati proposti più di 15000 siti che coprono oltre 420000 Km quadrati pari al 15% del territorio.
L’obiettivo è quello di promuovere lo sviluppo sostenibile proteggendo la biodiversità, in modo che i siti di Natura 2000 non siano intesi solo come riserve naturali che escludono ogni attività umana. Sono finalità che coincidono largamente con quelle oggi assegnate ai parchi nazionali e regionali e alle altre aree protette anche a carattere locale, con la differenza però che esse sono perseguite generalmente in territori estremamente più limitati, circoscritti e ‘omogenei’, tanto che moltissimi SIC e ZPS sono collocati all’interno di parchi nazionali e regionali. Inoltre le ZPS sono spesso coincidenti con i SIC tanto che solo poco più di un terzo ne sono esterni. La quota di ZPS non inclusa in altre categorie di aree protette risulta infatti circoscritta a poche aree. Esse nel nostro paese coinvolgono il 22% delle altre categorie di aree protette istituite, sono distribuite in tutte le categorie sebbene interessino maggiormente i parchi (per il 46% ricadono in quelli nazionali e per il 49% in quelli regionali) e quasi la stessa superficie è anche interessata ai SIC.
Gli oltre 2000 SIC coprono una superficie maggiore delle altre categorie di aree protette istituite (il 14% contro l’11% delle aree protette. Sugli oltre 4 milioni di ha individuati come SIC quelli compresi già in aree protette sono più di 1.600.000 (39% e interessano il 52% delle aree protette istituite. In definitiva i parchi rappresentano più di un terzo delle aree protette interessate ai SIC (ZPS di più nei parchi nazionali i SIC maggiormente in quelli regionali).
Fin qui i dati ci danno la misura della consistenza per il nostro paese delle diverse tipologie di aree protette derivanti in parte da direttive comunitarie e per la parte meno frammentata da leggi nazionali e regionali. Ci aiutano anche a capire come le due tipologie sovente si sovrappongano e coincidano. Ma a queste coincidenze e differenze entrambe significative va aggiunta necessariamente una notevole diversità dovuta alla differente complessità dei due tipi di aree protette.
Non v’è dubbio infatti che nei SIC e negli ZPS abbiamo a che fare con ambienti e territori non soltanto generalmente assai più ridotti di quelli interessanti i parchi nazionali e regionali (in tutti i paesi europei) ma anche più omogenei, meno complessi e variegati di quelli delle aree protette istituite in base alle varie leggi nazionali e regionali.
Certo anche sotto questo profilo vi sono innegabili differenze tra paese e paese ma è altrettanto innegabile che in tutti paesi un po’ più un po’ meno tra le due tipologie di aree protette si riscontra una notevole diversità. Diversità che – lo ripetiamo – riguarda non soltanto le dimensioni ma anche le finalità e la gestione dei vari tipi di area protetta.
Se nel caso dei siti comunitari gli obiettivi appaiono estremamente circoscritti e mirati non solo in riferimento alla dimensione dell’area ma anche della finalità specifica, nei parchi nazionali e regionali queste finalità oggi sono ben altrimenti complesse e diversificate. Tanto cambiate rispetto anche ad un passato neppure lontano che l’UICN, che si ostina a tenere ferma un certo tipo di classificazione che ignora come abbiamo già osservato il ‘contesto’ territoriale anche esterno all’area protetta, non ‘riconosce’ e non ‘certifica’ la maggior parte dei parchi europei. Oggi i parchi nazionali e regionali, sia pure con differenze più marcate in alcuni paesi e meno nette in altri, compreso il nostro paese, promuovono e gestiscono quella che è stata definita tutela ‘attiva’ ossia incentrata su politiche pianificate, integrate tra settori ma anche tra territori interni ed esterni all’area perimetrata.
E’ in questa palese discrasia tra dimensione ed anche finalità dei siti comunitari e delle altre aree protette nazionali e regionali che oggi si evidenzia una crescente e marcata contraddizione, un limite dell’azione dell’Unione europea nei confronti delle aree protette. Per limitarci ad un aspetto comunque non secondario si pensi a cosa significa fare un piano di gestione di un SIC o ZPS ancorato a criteri vincolistici e di mero controllo quando ormai la pianificazione delle aree protette (che al loro interno come abbiamo visto hanno numerosissimi siti) deve puntare su criteri assai meno ‘tradizionali’ e ‘passivi’.
In altri termini mentre nelle varie realtà nazionali continentali il punto di riferimento strategico delle politiche di conservazione della natura è costituito dai parchi nazionali e regionali normati ovunque da leggi nazionali e regionali che assegnano e riconoscono ai parchi un ruolo ‘speciale’ e potremmo dire ‘privilegiato’ anche sotto il profilo finanziario, la politica comunitaria circoscrive e limita tuttora questo riconoscimento ai soli SIC e ZPS.
E’ pur vero che in gran parte dei paesi europei le aree protette di qualsiasi tipo negli ultimi anni si sono avvalse ed hanno efficacemente utilizzato le politiche settoriali dell’UE (agricoltura, ruralità, conservazione della natura, etc…) per realizzare propri progetti. Ma ciò è avvenuto ricorrendo di volta in volta alla stessa stregua di altri e diversi soggetti, a finanziamenti non riservati specificamente ed esplicitamente ai parchi.
Qui sta la sfasatura e la contraddizione sempre più evidente tra legislazioni nazionali e regionali che riconoscono ai parchi e in generale alle aree protette nel loro complesso un preciso ruolo e le norme comunitarie che tale specifico ruolo riconoscono unicamente ai SIC e ZPS.
Se c’è dunque un comparto dove l’armonizzazione comunitaria deve riuscire a farsi valere pur nel pieno rispetto non soltanto delle competenze statali ma anche e non di meno delle regioni e degli enti locali è proprio quello delle aree protette. Armonizzazione evidentemente non significa avocazione di competenze e di ruoli ma più semplicemente unitarietà di indirizzi generali che sappiano portare a livello comunitario quelle innovazioni che sono andate positivamente maturando nelle varie realtà nazionali in questi anni
nella gestione delle aree protette.
D’altronde la Rete ecologica a cui punta l’Unione europea se da un lato non può interessare unicamente le aree protette men che mai può riguardare solo i SIC e gli ZPS.
Non bisogna infatti dimenticare che SIC e ZPS, quali provvedimenti recenti e principalmente di cautela non garantiscono alcun collegamento o relazione con le realtà locali. Le aree protette, viceversa, costituiscono oggi sempre più un efficace ed importante punto di contatto e concertazione con le comunità locali, contatto senza il quale l’attuazione di una qualsiasi politica ambientale e territoriale è pura utopia.
Il ruolo sociale di parchi nazionali e regionali è fondamentale anche perché si riconoscano al più presto quali risorse di inestimabile valore formativo, da un lato, le varie espressioni della natura sul territorio europeo, e dall' altro, il patrimonio di esperienza, conoscenza, professionalità e capacità propositiva già maturato nell'ambito delle aree protette. Valorizzare e promuovere tali risorse, attribuendo loro una posizione di rilievo all'interno del percorso di educazione e formazione della persona, è passo cruciale perché i parchi possano fornire il loro apporto concreto allo sviluppo culturale di una società europea.
Un riconoscimento esplicito e non parziale del ruolo di tutte le aree protette terrestri e marine è fra l’altro una condizione per molti versi indispensabile perché tutta una serie di importanti politiche di settore (coste, ruralità, etc…) trovino quel giusto ed efficace punto di raccordo e di coagulo che rimane un traguardo non raggiunto come risulta da molti documenti comunitari giustamente e severamente critici nei confronti di una persistente settorializzazione delle politiche comunitarie.
In questo senso le aree protette europee possono costituire quell’importante punto di riferimento per l’integrazione di interventi oggi troppo spesso destinanti a non incontrarsi e raccordarsi.


Bozza, 20 dicembre 2002.
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