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Il documento
I PARCHI IN EUROPA
Avvicinandosi la conclusione dei lavori della Convenzione Europea viene dalle autorità nazionali e dell’Unione l’appello ai cittadini, a tutti i movimenti e le associazioni, ad intervenire perché la nuova Europa nasca all’insegna della più ampia e diretta partecipazione.
Anche il mondo delle aree protette è interessato a questo impegnativo traguardo e intende dare il suo contributo tenendo conto che proprio il comparto ambientale è tra quelli che hanno maggiormente e positivamente risentito delle politiche comunitarie.
La Federparchi intende avviare un confronto e una riflessione tra i parchi, con le associazioni dei parchi europei, con l’UICN, con le istituzioni e in particolare con quelle comunitarie.
1. Verso una politica europea per la natura
Le politiche ambientali degli ultimi lustri hanno fatto emergere due esigenze apparentemente contrastanti: da un lato, l’esigenza di radicarle nelle realtà territoriali locali, confrontandole coi problemi, i bisogni, le aspettative e le prospettive di sviluppo delle comunità locali, dall’altro l’esigenza di allargarne la scala di riferimento, da quella locale a quella nazionale e, sempre più spesso, internazionale. Entrambe le esigenze riflettono la ricerca di una maggior efficacia delle politiche ambientali: la prima, mediante la loro integrazione nelle politiche di sviluppo sostenibile del territorio ed il coinvolgimento diretto degli attori locali nella gestione delle risorse, la seconda mediante il ricorso a sistemi di controllo e di regolazione in grado di fronteggiare “al livello giusto” i rischi, le minacce e le pressioni che caratterizzano crescentemente le questioni ambientali. Questo salto di scala sembra ovvio quando si pensa ai problemi variamente connessi col “global change” (cambiamenti climatici, inquinamento atmosferico) ma è ormai chiaramente avvertito anche nella gestione dei parchi e delle aree protette. Gli operatori dei parchi sono sempre più consapevoli della necessità di affrontare molti problemi di gestione (piogge acide, dissesti idrogeologici, abbandono agricolo e pastorale, sviluppi turistici indesiderati, interventi infrastrutturali devastanti, ecc.) non solo uscendo dai perimetri protetti, ma cercando alleanze e perseguendo strategie ad altra scala, al di là dei confini regionali o nazionali. E’ quel che già avviene in ambiti transfrontalieri (Alpi Marittime/Mercantour, Gran Paradiso/Vanoise, Espace Mont Blanc, Stelvio/Engadina) o nel sistema appenninico (il Progetto APE, che punta alla valorizzazione complessiva dell’”Appennino Parco d’Europa”). E’ quello che si sta affermando concettualmente con la proposta dei processi di “Conservazione su Base Eco-Regionale” (ERCB), di un approccio cioè teso a garantire la conservazione della biodiversità con attività puntuali ma coordinate rispetto ad obiettivi più generali in senso spaziale e temporale. Ma è soprattutto quel che dovrebbe avvenire in ambiti assai più vasti, tendenzialmente continentali o globali, per affermare istanze di qualità ambientale e di conservazione del patrimonio naturale a fronte di processi di cambiamento e di sviluppo che manifestano tutta la loro aggressività a quella scala.
La comunità europea ha dedicato un’attenzione crescente ai problemi ambientali, dapprima con politiche settoriali o specifiche (le specie in pericolo), poi tentando di sviluppare politiche di sistema, per la protezione diffusa degli habitat e delle loro interconnessioni. Col programma “Natura 2000” del 1992 prende forma l’idea di una Rete Ecologica Europea, articolata su tutto il territorio comunitario, costituita da siti ecologicamente significativi ed omogeneamente riconosciuti (ZPS, “zone di protezione speciale” e SIC, “siti d’interesse comunitario”) opportunamente interconnessi. Prendono rilievo le implicazioni plurime che la costruzione della Rete presenta nei confronti delle altre politiche comunitarie (prima di tutto quelle incidenti sugli spazi rurali, che costituiscono il principale tessuto connettivo) e si evidenzia progressivamente la dimensione “territoriale” dei problemi ambientali. La definizione dello Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo alla fine degli anni ’90 è l’occasione per discutere finalmente le interrelazioni che si determinano tra le diverse politiche che convergono sul territorio e sulle loro conseguenze ambientali. Sebbene lo Schema non abbia altro valore che quello di un “quadro orientativo”, il fatto che esso consideri congiuntamente gli obiettivi “della conservazione e gestione delle basi naturali della vita e del patrimonio culturale, della coesione economica e sociale e della competitività equilibrata del territorio europeo” gli conferisce un significato politico rilevante. Nello Schema, i problemi di conservazione della natura e il ruolo che in proposito possono svolgere le aree protette si inquadrano nella prospettiva dello sviluppo sostenibile dell’intero territorio, confrontandosi coi problemi determinati dai nuovi scenari economici, sociali e culturali, dall’espansione e dalla diffusione urbana, dai cambiamenti delle attività agricole e forestali, dallo sviluppo incessante della mobilità e dei trasporti.
Le intenzioni dello Schema di sviluppo dello spazio europeo sono ben lontane per ora dal tradursi in un concreto avanzamento delle politiche di conservazione della natura, per almeno due ordini di limitazioni:
- l’inadeguata estensione spaziale delle politiche europee, a fronte sia della dimensione “mediterranea” di molte questioni ambientali, sia delle conseguenze economiche e socio-politiche dell’allargamento dell’Unione Europea;
- l’inadeguato coordinamento dei programmi europei con le politiche nazionali per la protezione della natura, in particolare per quanto concerne i sistemi delle aree protette.
L’urgenza di una visione euro-mediterranea per molte questioni ambientali – soprattutto per quelle che interessano l’Italia - sembra incontrovertibile, per una molteplicità di ragioni. L’attualità politica non manca di segnalare quotidianamente le strette connessioni che si vanno definendo tra i problemi di vita e di sviluppo dei paesi rivieraschi ed i problemi ambientali dei paesi europei. Tali connessioni sono al centro dell’attenzione del Mediterranean Action Plan fin dal 1975. Nella revisione del 1995 (MAP II), gli obiettivi di protezione ecologica non soltanto chiamano in causa le responsabilità dei paesi europei che vi si affacciano (basti pensare ai carichi inquinanti da essi riversati) ma si saldano agli obiettivi dello sviluppo sostenibile. Nello sforzo congiunto per avviare un riequilibrio ecologico che offra basi sicure allo sviluppo ed al miglioramento della qualità della vita di tutti i paesi mediterranei (ed in particolare di quelli ancora in via di sviluppo) il ruolo dei paesi europei, segnatamente Spagna, Portogallo, Francia e Italia, è determinante sia sotto il profilo delle pressioni ambientali da essi generate sia sotto il profilo delle “risposte” che essi sono in grado di fornire. Fra queste vanno considerate anche le aree protette, scarsamente presenti nella maggior parte dei paesi dell’arco meridionale e relativamente abbondanti nei paesi europei (che raccolgono circa il 90% delle aree protette complessivamente presenti nei paesi mediterranei). Sebbene si preveda una crescita significativa del contributo dei paesi emergenti nei prossimi anni, è chiaro il ruolo preminente dei paesi europei ed in primo luogo dell’Italia che, mentre occupa una posizione periferica nel contesto europeo, ha invece una posizione centrale rispetto al bacino mediterraneo. Posizione che richiama d’altronde uno straordinario complesso di relazioni storiche, economiche e culturali e che appare tanto più strategica in quanto si consideri il ruolo della rete fluviale e dei principali sistemi montuosi ai fini del riequilibrio ecologico sia del bacino mediterraneo che del continente europeo: basti pensare (come indica il Progetto APE) all’Appennino come una grande “greenway”, un ponte che allaccia l’arco mediterraneo al cuore dell’Europa. Una situazione che porta l’Italia a sollecitare una politica di coinvolgimento, anche sui temi della conservazione della natura, dei paesi del nord africano, così come si è cominciato a fare nell’attuazione di alcuni programmi comunitari, segnatamente Interreg.
La prospettiva dell’allargamento dell’Unione sembra a sua volta destinata ad accentuare sensibilmente la situazione attuale di scarso coordinamento tra le politiche di protezione poste in atto dai diversi paesi europei. Anche all’interno dell’attuale spazio comunitario, infatti, mentre la costruzione della Rete Ecologica Europea è ancora un vago programma, l’individuazione dei siti “controllati” dall’Unione non ha in alcun modo interagito con le politiche di protezione “nazionali”, in particolare con l’istituzione, la classificazione e la gestione delle aree protette previste dalle legislazioni nazionali. Ciò è tanto più preoccupante in quanto queste ultime non solo presentano una maggior incidenza spaziale ed “ospitano” in larga misura al proprio interno i SIC e le ZPS, ma soprattutto hanno, in generale, carattere assai più “integrato” e funzioni più complesse. Inoltre non va sottovalutato il fatto che la parte più consistente, in termini di copertura del territorio, delle aree istituite sulla base delle legislazioni nazionali, è costituita da parchi o altri tipi d’area dotati di una propria, relativamente autonoma, autorità di gestione, che costituisce una soggettività territoriale in grado di influenzare sensibilmente i processi di decisione nei contesti interessati, orientandoli verso gli obiettivi conservativi.
La mancanza di coordinamento delle politiche di protezione che si avverte non solo tra i paesi europei, ma anche all’interno dell’Unione, rende difficile la stessa confrontabilità delle esperienze, delle regole e delle iniziative.
2. Parchi ed aree protette: una ricchezza comune.
Grandi sono la vastità e la varietà del patrimonio di aree protette istituite in base alle legislazioni nazionali nei 33 paesi europei: 32.504 aree che coprono 70.511.239 ettari, pari al 14,1% del territorio complessivo. Di queste aree fan parte 712 parchi naturali (nazionali o regionali) che coprono 27.249.963 ettari, pari al 5,5%, 9.289 “paesaggi protetti” che coprono il 6,3%, 20.209 riserve naturali che coprono il 2,3%, 2.294 monumenti naturali ed altre aree protette che coprono meno dello 0,1%. Questa notevole consistenza è il frutto di una crescita spettacolare negli ultimi trent’anni; una crescita che non accenna a scemare e che, in particolare, ha portato a più che decuplicare il numero e la superficie complessiva dei parchi naturali.
Per effetto di questa crescita il patrimonio europeo di aree protette presenta oggi una invidiabile varietà di situazioni. Siamo di fronte ad uno splendido mosaico di risorse e di paesaggi, che almeno in parte riflette la straordinaria diversificazione naturale, economica e culturale del territorio europeo, fondamento della sua biodiversità e ricchezza comune da gestire per il benessere delle attuali e delle future generazioni.
Nonostante l’incertezza e la fluidità dei quadri conoscitivi per ora disponibili a livello europeo, sembra di poter affermare che la diversificazione degli apparati legislativi, dei quadri istituzionali e delle politiche di protezione che si osserva o si intuisce tra i diversi paesi e le diverse regioni trova solo parziale giustificazione nella diversificazione delle condizioni ambientali e dei contesti politici e culturali. Sembra quindi esservi un ampio spazio per tentativi di armonizzazione che consentano di confrontare con conoscenza di causa le diverse esperienze e di favorire iniziative comuni per la valorizzazione del patrimonio ambientale.
3. Dalle isole ai sistemi
A dispetto della diversificazione sopra richiamata, è oggi possibile osservare alcune importanti convergenze ed alcune problematiche ricorrenti nelle politiche europee di conservazione della natura e di gestione delle aree protette. Il tema di fondo che sembra accomunarle nasce dalla crisi dei rapporti tra le “isole di protezione” e il territorio che le ospita, e dalla conseguente improrogabile necessità di avviare politiche “di sistema”. Il fatto che questo tema abbia acquistato centralità nelle esperienze e nei dibattiti europei dell’ultimo decennio ha tre principali spiegazioni, che possono avere peso diverso nei diversi paesi:
a) la crescente consapevolezza dell’inadeguatezza delle azioni di tutela interne alle aree protette, a fronte delle nuove pressioni, interferenze e minacce che hanno origine nelle aree contigue. In molte (non tutte) delle regioni europee, questa inadeguatezza è accentuata dalla piccola dimensione (39.000 ettari in media) e dall’irrazionalità dei confini, frutto di defatiganti compromessi tra interessi contrastanti, che le espongono ai rischi dell’”insularizzazione” ed in particolare della perdita di biodiversità;
b) la tendenza a trar profitto dalla valorizzazione di risorse e paesaggi di particolare qualità per promuovere lo sviluppo economico e sociale delle comunità locali. Questa tendenza è stata particolarmente forte nell’esperienza dei parchi regionali, spesso localizzati in territori “perdenti” (per declino demografico, marginalizzazione economica, indebolimento delle culture locali) in cui tale valorizzazione viene considerata come un’opportunità insostituibile;
c) la confusione di competenze e responsabilità tra le autorità di gestione delle aree protette e le istituzioni locali per il governo del territorio. Anche quando le legislazioni nazionali accordano ai piani e alle decisioni delle suddette autorità una sorta di primato (come tipicamente in Italia con la L.394/1991 che attribuisce ai piani dei parchi il compito di “sostituire” ogni altro piano) i poteri locali possono interferire con piani e decisioni concernenti il contesto e viceversa.
La prima conseguenza di quanto sopra è che sempre più nei paesi europei si fa strada una nuova concezione dei rapporti tra le aree protette – soprattutto i parchi – e il territorio, che porta a intrecciare politiche di protezione e politiche di sviluppo, ad allargare sistematicamente l’attenzione a contesti ambientali assai più ampi delle aree protette, a complessificare i processi decisionali e gestionali coinvolgendo le istituzioni e gli attori locali. Prendono rilievo i comportamenti cooperativi (in linea, peraltro, con le raccomandazioni dell’Unione Mondiale della Natura per la “gestione cooperativa” delle risorse) e si profilano nuove forme di pianificazione concertata o di “compact planning” tra una pluralità di soggetti istituzionali. Si elaborano nuove proposte (fra le quali quella riguardante l’Ecoregione Mediterraneo) applicative dei processi di Conservazione a base Eco-Regionale, concepiti come strumenti indispensabili ad affrontare il tema della biodiversità in area vasta, secondo i principi fondamentali della biologia della conservazione. La diffusione recente, nelle esperienze innovative di pianificazione dei parchi, della pianificazione “strategica” va in questa direzione, mentre rimane aperta, nel panorama europeo, la scelta tra strumenti di pianificazione “specifici” dei parchi e strumenti di pianificazione “generale” a livello regionale (o di “bioregioni”) che ne incorporino le istanze di gestione e protezione.
Una seconda conseguenza della crisi dei rapporti tra parchi e territorio riguarda le reti di connessione. Fin dall’inizio degli anni ’90 il concetto della Rete Ecologica Europea è stato chiamato in causa per contrastare la perdita e l’impoverimento degli habitat e per assicurarne l’interconnessione, consentendo o facilitando i movimenti di migrazione e dispersione e alleviando i rischi di riduzione della biodiversità. Le visioni avanzate su questa base concettuale hanno messo in evidenza il ruolo delle grandi componenti strutturali, quali:
- i grandi sistemi montuosi,
- i grandi sistemi fluviali,
- le fasce costiere,
- i grandi sistemi semi-naturali, in primo luogo le foreste.
Nell’anno della montagna che si è appena concluso, non sono mancate, nelle sedi più diverse, sollecitazioni per la valorizzazione “integrata” dei sistemi montuosi, spina dorsale della costruenda rete europea. Non va dimenticato che essi, nel panorama europeo, costituiscono già oggi luoghi di addensamento delle aree protette (con un’incidenza spaziale tre volte superiore a quella degli altri territori) immerse in ampie fasce continue di elevata biopermeabilità. L’Italia può dare in proposito un contributo di enorme importanza, poiché le Alpi e gli Appennini non solo costituiscono due dei principali sistemi montuosi europei, ma assicurano insieme il raccordo tra l’arco mediterraneo e il cuore dell’Europa. Diversa la situazione dei sistemi fluviali e delle fasce costiere, tuttora assai poco tutelati nei paesi europei (anche in Italia, la fascia del Po è per ora adeguatamente tutelata solo nel tratto piemontese e nel Delta), oggetto di pressioni ed appetiti particolarmente intensi.
Nelle esperienze e nelle riflessioni che si sono sviluppate in Europa sulla scia delle prime proposte per le reti ecologiche, la concezione di partenza è stata spesso contaminata od arricchita. Nelle concrete situazioni di molti contesti europei – caratterizzate da un’elevata densità di relazioni e solidarietà paesistiche, culturali, economiche e sociali - è in effetti difficile pensare a reti di connessione che svolgano una funzione puramente biologica. Non è un caso che, prima ancora che si coltivasse il concetto delle reti ecologiche, sia stato avanzata in Francia dalla Commissione Pisani l’idea di una rete nazionale di spazi naturali pensata soprattutto in funzione della fruizione sociale. Di qui il ricorso sempre più frequente a concetti più ampi e comprensivi, come quelli di “reti ambientali” o di “infrastruttura ambientale” che evocano (non senza qualche ambiguità) il carattere multifunzionale delle reti e l’esigenza di restituire connettività complessa ai sistemi territoriali, in trasparente analogia con gli scopi tradizionalmente assegnati alle reti funzionali e dei trasporti.
Il concetto di infrastruttura ambientale implica la considerazione integrata di valori naturali e culturali, con approcci che non solo vanno “oltre ai parchi” per interessare l’intero territorio, ma che vanno anche oltre la tradizionale contrapposizione tra natura e cultura, emblematicamente riflessa negli opposti stereotipi del parco naturale e della città storica. Al centro dell’attenzione si colloca allora il concetto di paesaggio. La tutela e la gestione del paesaggio stanno assumendo un ruolo crescente nelle politiche per i parchi europei e soprattutto per quelle che mirano ad integrarli nel loro contesto ambientale. Ciò naturalmente riflette la ricchezza di valori paesistici dei territori europei ed in particolare dei parchi europei, a non pochi dei quali l’Unesco ha già attribuito la qualifica di paesaggi culturali facenti parte del patrimonio mondiale dell’umanità. E in effetti la definizione che l’Unesco dà dei paesaggi culturali sembra poter coprire una vasta gamma dei paesaggi presenti nei parchi europei o attorno a loro: il che profila una possibile più vasta applicazione della categoria dei “paesaggi protetti” anche in quei paesi, come l’Italia, che non l’hanno finora introdotta nel proprio ordinamento.
L’enfasi sui paesaggi culturali sembra tuttavia destinata a lasciar spazio ad una considerazione più ampia e radicale dei valori paesistici, quale quella affermata dalla Convenzione Europea del Paesaggio, predisposta dal Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa. Secondo la Convenzione, infatti, il paesaggio è non soltanto il prodotto evolutivo della continua interazione tra fattori naturali e antropici, ma anche “una componente essenziale del quadro di vita delle popolazioni, l’espressione della diversità del loro comune patrimonio naturale e culturale e il fondamento della loro identità”. E questa concezione si applica all’intero territorio, includendo non solo i paesaggi di particolare valore (come appunto i paesaggi culturali tradizionalmente intesi) ma anche quelli della quotidianità e dell’ordinarietà o persino del degrado. L’attenzione si sposta così, dai paesaggi culturali significativi, al significato culturale che tutti i paesaggi presentano, in modi diversi che richiedono misure diverse di protezione, gestione e pianificazione. E’ in questa più ampia cornice concettuale che le politiche del paesaggio possono fruttuosamente interagire con le politiche dei parchi nel contesto europeo.
4. Conclusione
Da quanto detto emerge a nostro avviso chiaramente che in questi anni in tutta Europa, sia pure con ovvie differenze tra paese e paese, è andato sempre più affermandosi un ruolo forte dei parchi che ha trovato significativo riconoscimento nelle diverse legislazioni nazionali e regionali e nelle politiche di bilancio. I parchi sono stati sempre più e giustamente considerati un soggetto ‘speciale’ per le finalità che esso persegue e per il ruolo che può svolgere a livello di ‘integrazione’ delle varie politiche settoriali che anche la comunità non riesce oggi e gestire in maniera adeguata come risulta da numerosi documenti.
Proprio per questo motivi appare più evidente la disparità di trattamento, per così dire, tra le legislazioni e politiche nazionali riservate ai parchi che ne riconoscono pienamente la ‘specialità’ e e le politiche comunitarie che invece limitano questo riconoscimento sostanzialmente solo ai SIC e ZPS. E’ pur vero che anche numerosi parchi nazionali e regionali in questi anni si sono efficacemente avvalsi di programmi e progetti comunitari Habitat in primis, ma è altrettanto innegabile che i parchi come tali non sono soggetto specifico e mirato di questi programmi nei vari settori della politica comunitaria.
Ciò dunque che oggi appare urgente in vista dei nuovi impegnativi traguardi della nuova Europa, e per la piena attuazione degli obiettivi generali indicati dal Sesto Programma d’Azione “Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta”, è che la comunità consideri i parchi alla stessa stregua delle varie legislazioni nazionali e regionali che debbono essere ‘armonizzate’ come avviene del resto già per molti settori. Il che non significa naturalmente che l’unione debba ‘sovrapporsi’ in alcuna maniera o forma ‘gerarchica’ alle discipline nazionali e alle loro modalità istituzionali di gestione. Vuol dire però che il Parlamento, e la Commissione debbono ‘registrare’ questa discrasia perché le ‘finalità’ da perseguire nella conservazione della biodiversità e dello sviluppo ecosostenibile siano ‘armonizzate’ a livello europeo anche mediante atti e documenti come è già avvenuto per altri settori anche a carattere ambientale e nei quali sia espressamente riconosciuto e valorizzato il ruolo dei parchi europei.
Febbraio 2003.
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