Osservazioni al T.U. delle Disposizioni Legislative in materia di Beni Culturali ed Ambientali.



Premessa

Le Osservazioni che seguono hanno ad oggetto il Titolo II ("Beni paesaggistici e ambientali") della proposta di T.U. e sono dirette a segnalare la mancata considerazione della normativa, delle funzioni e dei procedimenti già esistenti in materia di aree protette.

Certamente non può non tenersi conto dei limiti che sono propri dello strumento legislativo del Testo Unico, che in linea generale non consente una revisione completa e a fondo delle diverse legislazioni sostanziali da esso coordinate.

Va considerato tuttavia che l'art. 1 della L. 352 del 1997 secondo il quale "alle disposizioni devono essere apportate esclusivamente le modificazioni necessarie per il loro coordinamento formale e sostanziale, nonché per assicurare il riordino e la semplificazione dei procedimenti" - ha sicuramente dato un ampio, se pure definito, mandato per la redazione del testo, specificando appunto - come si e' appena visto - la necessità non solo di un coordinamento formale ma anche sostanziale tra norme, e inoltre di una semplificazioni dei procedimenti.

Su questa base si ritiene opportuno, dunque, segnalare alcune carenze del T.U. e formulare alcune proposte.

 

Osservazioni

1. Il primo rilievo riguarda l'art. 145 del T.U., dove al comma 1, si dispone che "le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il territorio includente i beni ambientali di cui all'art. 142 mediante la redazione di piani territoriali paesistici o di piani urbanistico - territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali".
Ora, poiché tra i beni ambientali di cui all'art. 142 ci sono anche "i parchi e le riserve nazionali o regionali", appare evidente come non si e' tenuto conto da parte degli estensori del T.U. della previsione da parte della L. n. 394/1991 degli appositi piani e regolamenti dei parchi.

Malgrado la L. 342/1997 abbia espressamente indicato tra i criteri di redazione del T.U. quello del coordinamento formale e sostanziale e quello della semplificazioni dei procedimenti, l'art. 145 c. 1 nel testo formulato dalla proposta di T.U. non solo non risolve la sovrapposizione di competenze nell'area protetta tra piano del parco e piano paesistico, ma addirittura finisce con il confermarla e quindi consolidarla.

Va, per altro, sottolineato che cio' avrebbe malgrado la legge n. 394/1991 abbia gia' disposto che il piano del parco (v. art. 12 comma 7) "sostituisce ad ogni livello i piani paesistici", per cui una soluzione al problema della sovrapposizione tra i piani data dal T.U. rientrerebbe ampiamente nei limiti e criteri specifici della redazione dello stesso T.U., potendo essere considerata infatti non molto di più di una interpretazione chiarificatrice di quanto già previsto dalla legge n. 394.

In realtà, ben si potrebbe cogliere l'occasione del T.U. per dare una soluzione chiara alla questione. Viste le ampie finalità - ambientali ma anche di salvaguardia dei valori culturali e dunque estetici e paesistici (v. in particolare l'art. 1 comma 3 lett. a della legge quadro n. 394/1991 che espressamente indica la finalità della "conservazione di ... valori scenici e panoramici" e la lett. b che parla di "salvaguardia dei valori antropologici, archeologici, storici e architettonici"; v. inoltre il richiamo ai "valori ... estetici, culturali" nella definizione dei parchi nazionali e ai "valori paesaggistici ed artistici" nella definizione dei parchi regionali, rispettivamente ai commi 1 e 2 dell'art. 2) - assegnate alla tutela delle aree protette, andrebbe senz'altro riconosciuto che nelle aree protette il piano del parco ha un contenuto che ricomprende quello proprio del piano paesistici.

La riunificazione - con una norma espressa del T.U. - tra piano paesistico e piano del parco in un solo piano appare, dunque, logicamente consequenziale al fatto che i due piani sono volti in sostanza alla tutela degli stessi interessi e che, inoltre, la stessa autorità' (la Regione) e' chiamata ad approvare i due piani. La norma proposta aprirebbe dunque una palese contraddizione rispetto a molte leggi regionali che già oggi contemplano l'unitarietà tra piani paesistici e piani dei parchi. E' evidente, perciò, che la duplicazione rappresenta una sovrapposizione e complicazione contraria al criterio del coordinamento sostanziale e a quello della semplificazione amministrativa e dei procedimenti che dovrebbero essere alla base della redazione dello stesso T.U.

In subordine all'ipotesi di riunificazione appena accennata, che resta comunque l'unica effettivamente valida, andrebbe almeno introdotta una norma di coordinamento volta a salvaguardare la competenza di pianificazione dei parchi e/o una norma che consenta alle regioni - competenti per la pianificazione paesistica - di scegliere l'ipotesi della unificazione dei piani (con competenza dell'ente parco), naturalmente sulla base di un'intesa tra regione e ente parco (secondo un modello analogo a quanto previsto dall'art. 57 del D.lgs 112/1998 con riferimento al piano territoriale di coordinamento provinciale).

2. Coerentemente a quanto affermato al punto precedente, il c.2 dell'art. 146 del T.U. dovrebbe indicare tra i piani ai quali devono conformarsi i piani urbanistici anche i piani dei parchi.

3. Non appare, inoltre, seguire in particolare il criterio della semplificazione dei procedimenti nemmeno l'art. 147 della proposta di T.U. che, nel disciplinare l'autorizzazione ai progetti inerenti "i beni ambientali di cui all'art. 142" (tra i quali vi sono appunto i parchi e le riserve), non prende in considerazione - nel caso dei parchi - l'esistenza del nulla osta previsto dall'art.13 della legge n. 394/1991.

In questo caso è evidente che, conseguentemente ad una riconduzione piena - come qui proposto al precedente punto 3 - della tutela dei valori paesistici all'interno del piano del parco, dovrebbe senz'altro ritenersi il nulla osta in sé comprensivo e quindi sostitutivo dell'autorizzazione. Tutto ciò anche alla luce dell'esperienza positiva in atto in molti parchi regionali.

Tuttavia si potrebbe ritenere che - anche nell'ipotesi, comunque molto meno valida e quindi non auspicabile, in cui resti la duplicità dei piani - sarebbe rispondente al criterio della semplificazione amministrativa la riconduzione dell'autorizzazione in seno al nulla osta, esplicitando in tal caso che nella sua valutazione l'ente parco deve far riferimento anche al piano paesistico (che in ogni caso dovrà avere un contenuto coordinato con quello del piano del parco) e prevedendo la comunicazione tempestiva del provvedimento all'autorità competente per la tutela paesistica (la regione), con un termine specifico per l'eventuale intervento di quest'ultima.

4. Si ritiene, infine, che andrebbe valutata più attentamente la coerenza tra le fattispecie previste agli art. 152 e 153 della proposta di T.U. (autorizzazione per opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali, autorizzazione per attività mineraria, collocazione di cartelli pubblicitari) e la normativa specifica prevista dalla legge quadro n. 394/1991 per le aree protette.

In ogni caso sarebbe utile introdurre, a questo proposito, una norma di salvaguardia che specifichi in maniera chiara che viene fatta comunque salva la normativa che disciplina le attività "compatibili" nelle aere protette.