Federparchi
Federazione Italiana Parchi e Riserve Naturali

Maggio 2004

Un Piano d'azione per le Aree Protette Italiane

Premessa

La proposta a Federparchi di assumere la responsabilità dell’elaborazione di un Piano d’Azione per il complesso delle aree protette italiane è stata avanzata dal Presidente Matteo Fusilli all’Assemblea dell’associazione del 12 dicembre 2004. L’Assemblea l’ha fatta propria. La proposta discende dalla necessità di introdurre forti elementi di coerenza e di coesione nelle attività di un insieme che ha raggiunto ormai dimensioni assai ampie ma che, per la frammentarietà delle proprie componenti e per l’assenza di una politica e di programmi nazionali, è lontano dall’esprimere tutte le proprie potenzialità - che sono grandi – e di attingere risultati adeguati alle necessità, che sono altrettanto grandi.

Elementi di coerenza e coesione interna, cioè fra le aree protette, sono indispensabili per superare, almeno in parte, divisioni nei modi di concepire il proprio ruolo e di operare, derivanti dalla diversa genesi dei singoli enti gestori, dalle diverse esperienze condotte in situazioni e per periodi disomogenei, dai differenti gradi di autonomia loro riconosciuta da normative frutto di concezioni non sempre simili.
A questo proposito basterà sottolineare che la semplice catalogazione delle nostre aree protette - parchi nazionali, parchi regionali, aree marine protette, riserve nazionali e riserve regionali - non rimanda a realtà sempre assimilabili: esistono parchi regionali dalle caratteristiche dimensionali e ambientali del tutto paragonabili a quelle di grandi parchi nazionali, o parchi nazionali che potrebbero figurare tra le riserve naturali più estese o ancora, e viceversa, riserve naturali di dimensioni e complessità simili a parchi regionali frutto di legislazioni “minimaliste”.

Elementi di coerenza e coesione esterna, cioè con le politiche e i programmi delle istituzioni locali, regionali e nazionali, con centri ed istituti di ricerca e con autorità competenti in campo ambientale, sono vitali per consentire un travaso di informazioni tra i diversi soggetti, un coordinamento fra i rispettivi programmi, una integrazione degli obiettivi rispettivi nelle politiche territoriali e sociali di area vasta, una gestione finanziaria ordinata e previdente.
A questo proposito basti ricordare che la legge quadro nazionale ha solo tredici anni e che già una modifica ha abolito il “Piano nazionale delle Aree Protette”; che le legislazioni regionali (alcune delle quali non ancora adeguate alla legge quadro) sono frutto di epoche molto diverse, oltre che di orientamenti spesso distanti. Che le norme istitutive di alcune Autorità (come le Agenzie regionali e quella nazionale per l’Ambiente, quelle dei Bacini idrografici) o regolanti alcuni settori (Difesa del suolo, Protezione civile) in genere non si preoccupano di stabilire connessioni con la legge sui parchi.

A queste necessità, per altro in generale fortemente sottolineate nei lavori e nei documenti del Congresso di Durban, vanno aggiunte quelle altre espresse negli stessi documenti e relative tanto al miglioramento della qualità, dell’efficacia e dei sistemi di valutazione della gestione delle aree protette, quanto alla funzione e ai collegamenti internazionali che devono essere considerati per la gestione integrata e la cooperazione, quanto infine per l’affermazione di sistemi di aree protette completi ed efficaci.
Si tratta di necessità già espresse dalla Federparchi, anche attraverso iniziative specifiche come quella riguardante la proposizione di una politica dell’Unione Europea rivolta all’insieme delle aree protette dei 25 paesi membri e non alle sole aree di Natura 2000.

Anche alla luce di queste considerazioni non risulta un caso che l’idea di elaborare un Piano d’Azione venga dall’associazione nazionale delle aree protette, che ha fra i propri scopi statutari la costruzione del “sistema nazionale”, cioè di una rete coerente, in cui tutti gli elementi possano essere associati alla realizzazione di politiche complessive e nazionali riguardanti la difesa della biodiversità, la difesa del suolo, la prevenzione dei disastri, la qualificazione ambientale, lo sviluppo locale basato sulle risorse proprie e rinnovabili, il miglioramento della qualità della vita. La stessa associazione indica da sempre come priorità assoluta per una efficace gestione nazionale del territorio e delle sue principali componenti ambientali, i cosiddetti “programmi di sistema”, destinati a centrare sulla presenza e l’attività delle aree protette gli interventi concepiti unitariamente per la tutela e lo sviluppo sostenibile di grandi unità geografiche come la catena montuosa dell’Appennino, quella multinazionale delle Alpi, il Bacino idrografico del Po, le Coste.

In questo quadro generale il Piano d’Azione avrà l’obiettivo di indicare contenuti, impegni e scadenze di un lavoro indirizzato a migliorare le capacità di gestione e l’efficienza delle attività di ciascun ente gestore, innalzare il livello di partecipazione alle sue scelte da parte delle espressioni delle realtà e delle comunità locali, rendere ancor più trasparenti i percorsi decisionali, incrementare le relazioni con le altre istituzioni per l’applicazione di attività di sviluppo sostenibile, avanzare concrete proposte operative per l’adozione di programmi integrati nei principali settori ambientali, stringere maggiormente la rete delle collaborazioni culturali, scientifiche e operative.

Dovrà trattarsi di uno strumento che, già nella fase di preparazione, dovrà proporsi di promuovere e stimolare la partecipazione di tutti gli enti associati e di favorire l’interlocuzione con tutti i soggetti – istituzionali, economici, sociali, del volontariato – interessati alla costruzione di una prospettiva sostenibile per il futuro.

Le tappe

La prima tappa del Piano d’Azione consisterà nella costituzione di un Comitato nazionale di Coordinamento del lavoro. La sua composizione potrebbe essere stabilita dal Consiglio della Federparchi attingendo alle tante professionalità in campo amministrativo, tecnico e scientifico presenti negli organigrammi dei parchi associati o fra i loro esperti e consulenti, nonché chiedendo il concorso e la partecipazione di tecnici o esperti indicati da istituti culturali e di ricerca, dalle associazioni ambientaliste e di protezione della natura, professionali e delle autonomie locali.

La seconda tappa dovrà prevedere una estesa attività di ricognizione circa la situazione esistente sull’intero territorio nazionale, chiamando ogni soggetto ad ordinare, per quanto possibile e anche attraverso una valutazione esterna, i propri dati relativi ad alcune voci rilevanti quali ad esempio: il quadro giuridico e regolamentare di riferimento, le risorse umane e finanziarie mediamente impegnate, l’oggetto dei programmi attivati: loro derivazione (locale, nazionale, comunitaria, extracomunitaria) e caratteristiche (conservazione della biodiversità, sviluppo locale) con particolare attenzione per alcuni elementi significativi come l’agricoltura e il turismo.

Alla luce dei dati raccolti e delle conoscenze possedute, la terza tappa fornirà una valutazione generale del ruolo - attuale e potenziale - delle aree protette italiane e della loro efficacia nel corrispondere agli obiettivi fissati dalla legislazione nazionale, e a quelli definiti al Congresso di Durban, in merito a: conservazione della biodiversità alle diverse scale geografiche, promozione di uno sviluppo locale e territoriale sostenibile, capacità di coinvolgere le popolazioni locali nelle scelte, impegno nella cooperazione internazionale.

L’ultima tappa consisterà nella proposta di azioni specifiche tendenti a colmare le lacune e sanare le criticità emerse dall’analisi, così come a sfruttare le positività riscontrate. Le azioni saranno individuate secondo le principali voci di interesse – o macroobiettivi - e articolate secondo scale relative alla geografica del paese e all’ordinamento giuridico degli enti, indicando le forme di connessione, le eventuali reti e collaborazioni interistituzionali necessarie per sostenerle.

I contenuti

La definizione dei macroobiettivi e delle azioni generali e specifiche è prerogativa del Piano d’Azione che la farà discendere dalle valutazioni sopra richiamate. Non è quindi il caso di addentrarsi, nella fase di discussione preliminare e di impostazione, nella trattazione dei singoli contenuti, se non per delimitare un possibile ambito di lavoro e per ipotizzare una griglia utile anche alla valutazione dei tempi e dei metodi del lavoro stesso. Di seguito vengono quindi motivate alcune indicazioni, del tutto sommarie e generali relative ai campi di intervento.

  1. Estensione, copertura ed efficacia
    Dovranno essere date valutazioni riguardanti la congruità dell’attuale estensione delle aree protette e delle loro capacità giuridiche rispetto al ruolo loro attribuito nel contesto internazionale e nazionale. Dovranno essere forniti i suggerimenti conseguenti, non per interferire in processi decisionali propri delle istituzioni, ma al solo scopo di garantire – anche alla luce dei protocolli e delle convenzioni regionali e internazionali - l’efficacia della gestione delle aree protette, efficacia condizionata dal grado di connessione fisica tra di esse e dal livello di copertura degli ecosistemi critici.

  2. Sistemi territoriali e loro programmi
    Per ciascuno dei grandi sistemi ecologico-ambientali del Paese (Alpi, Appennino, Bacino del Po, Coste, Isole minori) dovranno essere indicati gli obiettivi dei relativi Accordi di Programma, così come le priorità d’azione e le strumentazioni di coordinamento. Altre connessioni o coordinamenti dovranno essere suggeriti, dove necessari, per ambiti territoriali più ridotti ma significativi dal punto di vista naturalistico e/o paesaggistico.

  3. Strumenti di pianificazione
    Dovranno essere indicati gli elementi unificanti e di coordinamento necessari ad incrementare il grado di connessione tra gli strumenti di pianificazione dei diversi enti di gestione, per favorire l’espressione del loro ruolo di elementi di un sistema integrato e con obiettivi comuni. Dovranno per questo essere considerati tempi e metodi di elaborazione e applicazione degli strumenti stessi.

  4. Ricerca scientifica finalizzata
    Per ciascuna delle azioni principali dovranno essere indicati i possibili supporti attingibili dalla ricerca scientifica in corso o da stimolare. Andranno elaborati e proposti veri e propri programmi di ricerca basati sulle esigenze del sistema delle aree protette e previsti a questo scopo gli accordi opportuni e le collaborazioni necessarie. Nello stesso tempo potranno essere individuate azioni specifiche delle aree protette corrispondenti e utili a linee di ricerca già programmate a livello regionale o nazionale.

  5. Attività per la conservazione della Biodiversità
    Il Piano d’Azione dovrà essenzialmente articolarsi in una serie di programmi prioritari per la tutela della Biodiversità (paesaggi, specie a rischio, reintroduzioni, collegamento flora-fauna, corridoi e così via), secondo le linee e gli indirizzi che saranno ricavati dalla ricognizione svolta preliminarmente , dal confronto con gli istituti e gli organismi scientifici competenti, dal rapporto, ove possibile, con gli strumenti tecnici in elaborazione (Carta della Natura e Piano nazionale della Biodiversità). Dovranno essere fornite indicazioni per l’osservanza della coerenza tra questi programmi prioritari e le azioni dei diversi soggetti gestori anche negli altri campi, come quello economico, turistico, ricettivo, ricreativo, educativo ecc.

  6. Attività per lo sviluppo locale e territoriale sostenibile
    Altro pilastro del Piano saranno gli obiettivi e le azioni coordinate per la promozione di uno sviluppo economico sostenibile e duraturo per le comunità e le popolazioni dei territori tutelati, in particolare di quelli delle aree più interne o disagiate. Andranno individuate le iniziative di coesione sociale, le applicazioni tecnologiche innovative e non invasive in grado di rispondere all’esigenza di sviluppo senza interferire - ove possibile integrandole - con i programmi di difesa della biodiversità. Linee specifiche d’azione, da promuoversi con la collaborazione degli operatori interessati, dovranno riguardare l’inserimento dei giovani, l’agricoltura, la zootecnia e il turismo.

  7. Risorse umane
    Dovranno essere indicate le esigenze, tanto generali che specifiche, riguardanti la dotazione del personale necessario al raggiungimento dell’efficacia nella gestione da parte del sistema delle aree protette e delle sue diverse componenti. In base a tale indicazione dovranno essere individuate le attività di prima formazione, di aggiornamento, di coordinamento, di reclutamento, opportune per l’attuazione dei programmi e delle azioni. Particolare attenzione sarà rivolta all’impiego dei giovani nell’insieme delle attività delle aree protette.

  8. Risorse finanziarie
    I programmi e le azioni saranno accompagnate da una valutazione sulle risorse finanziarie necessarie per il loro svolgimento e dall’indicazione delle possibili fonti di approvvigionamento. Sarà opportuno seguire il criterio della priorità, dell’efficacia e del coordinamento, in modo da dare la maggior praticabilità possibile al Piano e da rendere verificabile il suo stato d’avanzamento.

  9. Sistemi di valutazione dei risultati
    Dovranno essere indicati i metodi di elaborazione di sistemi quanto più possibile obiettivi di monitoraggio e valutazione dei risultati, basandoli su criteri indicatori ricavabili anche dal confronto con iniziative internazionali, in particolare con quelle promosse dall’UICN a seguito delle decisioni del Congresso di Durban. Il Piano dovrà dunque prevedere scadenze di aggiornamento e verifica che si prestino allo stesso coinvolgimento di attori e operatori previsto per la fase di elaborazione.

  10. Partecipazione e coinvolgimento delle comunità locali
    Saranno stabilite azioni specifiche rivolte ad elevare il livello di partecipazione delle comunità locali, anche attraverso le loro rappresentanze politiche, sociali e del mondo economico, nelle scelte di indirizzo e gestionali delle aree protette. In particolare per le attuazioni più delicate e complesse del Piano dovranno prevedersi forme di informazione, consultazione, decisione consapevole e congiunta tali da assicurare lo sfruttamento dei vantaggi e delle potenzialità utili a prevenire e comporre i conflitti, a rafforzare l’integrazione sociale e il senso di appartenenza e di identità, a correggere le eventuali impostazioni elitarie e tecnocratiche.

  11. Promozione e comunicazione di sistema
    Dovranno essere proposti strumenti di comunicazione dell’intero sistema che sviluppino quelli esistenti e si propongano di sostenere le attività specifiche degli enti gestori attraverso la trasmissione al pubblico di una visione d’insieme della missione, degli obiettivi e degli impegni delle aree protetto in Italia e nel mondo. Il tema della promozione dovrà essere sviluppato con l’indicazione delle priorità, la valutazione del rapporto costi/benefici e la valorizzazione delle singole azioni e manifestazioni.

  12. Cooperazione internazionale
    Si valuteranno le possibilità del sistema italiano delle aree protette e delle sue diverse componenti nella collaborazione transfrontaliera, comunitaria e internazionale per l’attuazione degli obiettivi stabiliti a Durban o derivanti da convenzioni e accordi. Azioni specifiche saranno elaborate e proposte per sostenere i gemellaggi e lo scambio di esperienze internazionali, con priorità per il sostegno alle attività delle aree protette delle zone di particolare povertà, di forte degrado e di guerra.

I tempi

Trattandosi di un lavoro di lunga lena e per il quale non sono disponibili precedenti assimilabili, le scadenze temporali immaginabili saranno probabilmente soggette a variazioni anche consistenti. Così come potranno influire sui tempi le disponibilità e la reattività dei diversi soggetti, istituzionali e non, che devono essere coinvolti.

Una ipotesi potrebbe essere quella di prevedere un lavoro di circa due anni, fissando un termine al corso del 2006.
Verso questa scadenza si dovrebbe giungere concludendo le prime due tappe (costituzione del Comitato nazionale, degli strumenti e dei gruppi di lavoro; ricognizione della situazione di fatto) entro il 2004.
I primi sei mesi del 2005 potrebbero poi essere dedicati alla valutazione del ruolo delle aree protette, dei punti critici, delle potenzialità e al confronto con gli strumenti e gli obiettivi generali.
Un intero anno, forse anche qualche mese in più, dovrebbe quindi essere utilizzato per l’elaborazione, gli approfondimenti, le fasi di partecipazione e di messa a punto del Piano vero e proprio che andrebbe sottoposto nel momento conclusivo alla più ampia partecipazione di tutti i soggetti con interessi, primi fra tutti gli enti gestori delle aree protette.