Federparchi
Federazione Italiana Parchi e Riserve Naturali


Il sistema di gestione amministrativa degli Enti parco nazionali

Roma, 2 marzo 2004
Relazione del Presidente di Federparchi, Matteo Fusilli, in occasione della Presentazione degli Atti dell'indagine conoscitiva dell' VIII Commissione - Camera dei Deputati

Onorevole Presidente, onorevoli Deputati, Signore e Signori,
desidero ringraziare innanzitutto, a nome della Federazione Italiana dei Parchi, l'VIII Commissione - Ambiente, Territorio, Lavori Pubblici - della Camera e in particolare il suo Presidente, onorevole Pietro Armani, per l'opportunità che ci viene data di affrontare, in una sede così alta e competente, le problematiche inerenti il sistema di gestione degli Enti parco nazionali.
Con l'incontro odierno viene confermata la sensibilità e l'attenzione che si erano manifestate, da parte della Commissione, nella scelta di avviare l'indagine conoscitiva, nella decisione di procedere ad estese e significative audizioni, nella disponibilità ad operare utili e approfondite visite in alcuni parchi. Visite, che ci auguriamo possano proseguire in futuro, anche al di fuori delle procedure d'indagine e che si sono dimostrate molto importanti per la conoscenza della realtà concreta e dei risultati effettivi conseguiti dai parchi.
Contrariamente a quanto fecero altre associazioni e singole personalità, che considerarono la decisione di avviare l'indagine conoscitiva come un'iniziativa strumentale, tesa a indebolire i parchi e a dimostrare il loro fallimento, la Federparchi accolse con favore, quella decisione. Vi vedemmo l'opportunità per un approfondimento serio sulla gestione amministrativa e per una riflessione su molteplici altri aspetti.
In quel periodo si venivano addensando, nei confronti dei parchi, legittime preoccupazioni, critiche più o meno fondate, ma anche pericolosi pregiudizi, spesso trasformati in banali luoghi comuni, che tendevano a rappresentare i parchi come luoghi chiusi ai bisogni delle comunità locali, dediti esclusivamente, alla conservazione passiva del territorio. L'indagine conoscitiva ci sembrò un'occasione utilissima per sollecitare una maggiore attenzione generale e far conoscere l'esperienza concreta, la realtà effettiva dei parchi nazionali, a poco più di dieci anni dall'approvazione unanime, da parte del Parlamento italiano, della Legge Quadro sulle aree protette.
Una realtà nel complesso altamente significativa, costruita in pochi anni, grazie all'impegno e alla passione di una leva di tecnici capaci e amministratori competenti. Una realtà di grande valore, che ha saputo via via realizzare consenso e sostegno alle proprie azioni, da parte delle comunità locali e degli operatori economici, come è possibile verificare dai resoconti delle audizioni in Commissione e dalle richieste di tanti comuni che vogliono entrare nei parchi.
Una realtà, quella italiana, che, come abbiamo verificato in molti incontri internazionali - ultimi quelli del Congresso Mondiale di Durban e della Conferenza sulla Biodiversità di Kuala Lumpur - può reggere, a testa alta, il confronto con sistemi di aree protette ben più antichi e consolidati.
Noi, vogliamo dirlo con chiarezza, consideriamo molto positiva, per i successi che ha saputo registrare, l'esperienza compiuta dai parchi nazionali italiani. Nonostante limiti, ritardi ed errori, l'Italia ha realizzato, in pochi anni, un esteso e partecipato sistema di aree protette, che non consideriamo “brandelli di natura da salvare", ma parte essenziale della risposta più generale che il nostro paese deve dare alla gravità dei problemi ambientali del nostro tempo.
L'indagine ha sollecitato, anche al nostro interno, una franca e approfondita riflessione sui risultati e sulle problematicità ancora esistenti, evitando antitetiche posizioni, ugualmente infeconde, di chi afferma che nulla deve essere cambiato perché tutto è stato già studiato e definito e di altri che propugnano un cambiamento che si vuole radicale solo perché fondato su posizioni demagogiche ed economicistiche.
Da parte nostra non c'è alcuna chiusura e non ci spaventa la revisione della legislazione. Per quanto buona e utile, la legge 394 può essere ulteriormente migliorata, sempre che se ne facciano salvi gli irrinunciabili principi ispiratori. Da tempo sollecitiamo innovazioni indispensabili a dare maggiore autorevolezza, più efficienza e modernità, ad un comparto dell'amministrazione pubblica escluso dai processi di sburocratizzazione di questi anni.
Una necessità colta dal documento approvato dalla Commissione, nel quale si evidenzia come “il sistema dei parchi nazionali abbia in sé tutte le potenzialità per garantire un miglioramento dell'efficienza della gestione amministrativa, anche al fine di rendere gli Enti parco nazionali sempre più idonei a rispondere, da un lato, alle esigenze di tutela e salvaguardia del territorio e, dall'altro, alla valorizzazione, anche economico-produttiva, delle aree protette, nonché allo sviluppo delle popolazioni e delle comunità che insistono sul territorio".
Abbiamo partecipato direttamente alle audizioni e seguito con molta attenzione l''intero lavoro dindagine, interessatissimi a conoscere le opinioni dei deputati, di tutti i soggetti ascoltati e a cogliere ogni spunto utile alla interpretazione più efficace della nostra missione e delle norme che la guidano. Molti dei protagonisti di questo lavoro hanno portato idee e proposte interessanti e condivisibili. Desidero ringraziarli perché numerosi soggetti auditi, rappresentanti degli enti locali, delle categorie produttive e del mondo agricolo in particolare, esperti e tecnici, hanno espresso giudizi molto lusinghieri sulle azioni di protezione e sviluppo realizzate dai parchi.
Noi stessi, com'era naturale, abbiamo cercato di corrispondere, con le nostre riflessioni e il portato della nostra esperienza, all'esigenza, avvertita dalla Commissione, “che gli Enti parco siano in grado di dotarsi di un più efficace meccanismo di gestione delle proprie strutture economiche, amministrative e logistiche, al fine di utilizzare tutte le risorse che vengono loro destinate da parte dello Stato".
Lo abbiamo fatto cercando di andare anche oltre i soli meccanismi di gestione; puntando ad individuare e indicare le modalità utili per l'accesso, da parte dei Parchi nazionali, ad altre risorse derivanti dall'autofinanziamento e da fonti esterne a quello dello Stato, in particolare comunitarie.
Il nostro contributo di proposte è il frutto di una elaborazione unitaria, che è stata una costante dell'attività della nostra associazione, mai arroccata nella difesa dell'esistente. Da tempo, infatti, abbiamo evidenziato il legame stretto che esiste tra la possibilità di un lavoro efficace delle nostre gestioni e l'attuazione di politiche per la tutela ambientale, la partecipazione alle scelte delle comunità locali, l'integrazione della nostra pianificazione con quella degli altri soggetti istituzionali, l'autonomia degli enti parco, la loro uscita dall'inquadramento nel parastato, la potestà di gestire direttamente la sorveglianza e di nominare i vertici dirigenziali.
Su questi punti - il fatto sarà sicuramente già stato colto dai componenti della Commissione - è emerso un elemento per noi di grande interesse e soddisfazione: la consonanza tra le considerazioni nostre, di rappresentanti dei parchi, e quelle delle rappresentanze del sistema delle autonomie locali, delle associazioni ambientaliste, delle organizzazioni imprenditoriali, delle istituzioni scientifiche e della stessa Conferenza delle Regioni.
A questo proposito è opportuno ricordare che il momento più intenso delle audizioni, da parte della Commissione, ha coinciso con la celebrazione della Seconda Conferenza nazionale delle Aree Protette, svoltasi a Torino dall'11 al 13 ottobre del 2002. In quella occasione, anche sugli aspetti oggetto dell'indagine, si è svolto un intenso dibattito, con l'indicazione di nostre precise proposte, accolte nel documento conclusivo approvato dal Ministero e dalle Regioni. L'auspicio è che esso possa costituire un riferimento preciso per il Governo, il Parlamento e la Commissione dei 24 esperti che dovrà occuparsi della delega in materia ambientale.
Del resto, proprio sulla base degli esiti della Conferenza di Torino è stato istituito il “Tavolo Tecnico sulle aree protette Stato-Regioni- Autonomie Locali e Parchi".
Si è data così risposta ad una delle nostre principali richieste, quella di disporre di una sede nella quale i diversi livelli istituzionali potessero lavorare insieme, per una politica unitaria delle aree protette. A questo proposito, devo esprimere il nostro disappunto per il fatto che sono passati più di otto mesi dalla sua istituzione ufficiale, il 18 giugno del 2003, e quel tavolo tecnico, inspiegabilmente, non è stato ancora convocato. Dal lavoro comune di quell'organismo possono venire contributi importanti sul terreno della concertazione e della leale collaborazione istituzionale. Inoltre esso potrà contribuire anche, nello specifico, ad affrontare questioni proprie della gestione finanziaria, per esempio lavorando alla effettiva applicazione - su cui si è giustamente soffermata la Commissione - dell'articolo 7 della legge 394, che prevede la priorità nella concessione di finanziamenti statali e regionali per numerose e importanti materie d'intervento, ai comuni e alle province il cui territorio è ricompreso all'interno di un parco.

Non intendo riproporre qui il contenuto di tutte le nostre proposte, né ripeterò ciò che l'audizione della Commissione ci ha già consentito di esprimere. Mi limiterò quindi, a chiarire il pensiero della Federparchi, affrontando solo alcuni argomenti che trovano spazio nel documento conclusivo.
Il primo è quello relativo alla necessità di ripristinare una programmazione triennale per i finanziamenti destinati ai parchi. Non vogliamo tornare al Piano triennale per le aree protette originariamente previsto dall'art. 4 della Legge quadro e successivamente abrogato. Siamo pienamente consapevoli che - come giustamente la Commissione dice nel documento conclusivo dell'indagine - quelle norme “impedivano, di fatto, il consolidamento di un adeguato meccanismo di selezione dei progetti e di controllo delle modalità di utilizzazione delle risorse".
E' necessario, però, superare la condizione di provvisorietà e incertezza sulla dotazione finanziaria assegnata ai parchi per gli investimenti e per i fondi ordinari, che impedisce di predisporre e approvare i bilanci di previsione entro i termini fissati dalla legge. Per il 2004 si è partiti in anticipo, ma anche a causa di un iter complesso, il dato ufficiale del finanziamento per il 2003, è stato comunicato nel mese di ottobre, con conseguenze facilmente immaginabili.
Noi proponiamo che si predisponga uno strumento programmatorio “di sistema", che definisca gli obiettivi generali dello Stato in materia di conservazione e sviluppo sostenibile e stabilisca modalità di assegnazione dei fondi in grado di garantire certezza e celerità nella spesa.
Riteniamo cioè che tra “un piano ingessato" e perciò generatore di residui e “nessun piano" (cioè in definitiva nessun fondo), esista una virtuosa via di mezzo: quella di un piano concertato, finalizzato, rigoroso nei meccanismi di selezione e nei tempi di attuazione ed erogazione dei fondi. Senza di esso c'è appunto la situazione attuale di incertezza e, in queste condizioni, i parchi non potranno essere, come giustamente viene richiesto, una opportunità per le popolazioni che in quei territori vivono e lavorano.
Per comprendere la gravità della situazione, basterà ricordare che sono venuti a mancare tutti gli interventi straordinari (i Programmi Triennali citati, i finanziamenti CIPE, PAN, POMA, quelli per la Prevenzione incendi, il Fondo investimenti previsto in Finanziaria, ecc.). Un aspetto che la Commissione coglie con puntualità quando sostiene “la possibilità di valutare nuovi e più flessibili strumenti di programmazione per le aree protette". Una conclusione che condividiamo. Un aspetto essenziale, anche per inquadrare l'attività dei nostri Enti nell'ambito del più vasto processo di costruzione della rete Ecologica Nazionale.
Sempre in materia di investimenti, desidero ribadire la bontà di una proposta della Federparchi che riguarda l'istituzione di un fondo presso il Ministero dell'Ambiente, per garantire il cofinanziamento di progetti realizzabili con risorse comunitarie e di altre istituzioni. Si tratterebbe di un esiguo impegno per le casse dello Stato, destinato però, a produrre grandi benefici per i territori e le comunità locali.
Un altro elemento è quello che riguarda l'autofinanziamento. E' posto dalla Commissione nei giusti termini: si tratta di una possibilità, in alcuni casi di una cospicua possibilità, da realizzare attraverso la fornitura di servizi, la gestione dell'emblema, l'attribuzione di attestazioni di origine territoriale e di qualità ecologica, la gestione diretta o affidata a terzi di strutture, la previsione di un contributo d'ingresso in aree particolarmente pregiate, che avrebbe ripercussioni positive sulle proprie risorse finanziarie e sull'economia del territorio interessato. Una possibilità che i parchi stanno utilizzando in misura sempre maggiore e in forma sempre meglio organizzata, con modalità “di sistema" che si stanno mettendo a punto grazie all'impulso del Ministero e del Direttore Generale Aldo Cosentino. Una possibilità che, come si sostiene nel documento conclusivo “può essere solo parzialmente integrativa di una dotazione di risorse finanziarie pubbliche".
E' necessario ricordare qui, però, che uno degli elementi che rendevano concreta e praticabile questa possibilità, è stato fortemente compromesso dalla legge di riforma del Corpo Forestale dello Stato, nella parte che riguarda le riserve dello Stato comprese nei parchi. La Commissione si è occupata di questo aspetto e nel documento conclusivo afferma giustamente che tale trasferimento, "che doveva essere già avvenuto in base a vigenti disposizioni di legge,… costituirebbe una ulteriore possibilità, per i parchi, di valorizzazione anche economica delle proprie risorse". Con la legge di riforma del CFS il trasferimento è stato limitato alla sola gestione, non accompagnata cioè da un analogo e conseguente trasferimento di risorse finanziarie, personale, mezzi e immobili. Altro che possibilità di “valorizzazione anche economica delle proprie risorse"! Senza le dotazioni minime necessarie, ai parchi viene chiesto di gestire patrimoni naturalistici di grande rilevanza e non si tiene conto del fatto che, in molti casi, gli immobili connessi con le Riserve, sono stati ristrutturati dai parchi e resi funzionali e disponibili. Non solo dunque, non si utilizza la riforma per risolvere l'annoso problema della titolarità della vigilanza in capo agli Enti parco - soluzione che la stessa Commissione ritiene utile– ma è compromessa ogni possibilità di gestione corretta e remunerativa di un patrimonio naturalistico rilevante che, senza una soluzione equilibrata, sarà abbandonato al degrado, perché ai parchi non è stata fornita la possibilità di assicurare la gestione e il CFS non è più il soggetto gestore. Cogliamo questa occasione e la presenza di numerosi parlamentari per chiedere che si ponga presto attenzione al problema e si trovino soluzioni adeguate e rapide.
Un'altra questione da affrontare con urgenza riguarda la dotazione dei fondi ordinari. La situazione si va facendo davvero insostenibile e, vi assicuro, non è allarmismo ingiustificato. I fondi ordinari a disposizione degli Enti parco nazionali si sono ridotti dai 45 milioni di euro del 2001, ai 43 del 2002, ai 42 del 2003.
Proprio in questi giorni il Ministero dell'Ambiente ha chiesto ai presidenti di avanzare, attraverso Federparchi, una proposta di ripartizione della somma a disposizione per il 2004, che ammonta a 39,6 milioni. Abbiamo apprezzato la volontà di coinvolgere la nostra Associazione, ma siamo stati costretti a rispondere che non c'è margine per la formulazione di una proposta di riparto, quando lo stanziamento compromette, in alcuni casi, persino la possibilità della gestione ordinaria degli enti. La drastica riduzione dello stanziamento è tanto più pesante in quanto coincide con l'avvio dell' attività di tre nuovi Parchi. Possiamo solo augurarci che venga almeno accolta la richiesta che la Federparchi ha fatto, a nome di tutti i presidenti, di recuperare, l'intera somma prevista nell' apposito capitolo di bilancio, che è di 10 milioni più elevata.

Onorevole Presidente, un aspetto infine, che la Commissione ha opportunamente affrontato e sul quale è giusto ritornare. Riguarda la necessità di riconoscere agli amministratori dei Parchi nazionali lo status giuridico degli amministratori locali. Credo tutti abbiano potuto rendersi conto della complessità dei compiti che un amministratore di parco si trova ad affrontare; dell'impegno di energie, tempo, competenze, responsabilità, che la carica comporta. Non c'è alcuna ragione valida per non riconoscere, agli amministratori dei parchi, il diritto ai permessi lavorativi e agli altri istituti indispensabili a svolgere, con dignità e considerazione da parte dello Stato, la funzione istituzionale.
Grazie al lavoro della Commissione molte questioni sono state maggiormente conosciute e approfondite. Vi è, ora, la necessità di un intervento concreto e urgente. Siamo fiduciosi che l'VIII Commissione, così attenta e ormai così edotta degli aspetti anche più complessi e particolari della materia, possa operare efficacemente, in senso migliorativo, nella fase che si apre, con la delega al Governo per la riscrittura delle norme che questa materia ricomprendono.
In conclusione, ci permettiamo di chiedere alla Commissione la stessa attenzione anche in futuro. Saremo in ogni momento disponibili ad avanzare i nostri suggerimenti e a collaborare, per far si che possano essere tradotti in atti concreti, gli importanti orientamenti contenuti nel documento conclusivo dell'indagine conoscitiva. Per il lavoro svolto e l'impegno dimostrato, esprimiamo al Presidente Armani e a tutti i componenti dell' VIII Commissione, l'apprezzamento più sincero della Federazione italiana dei Parchi.