In dicembre a Bologna l'Istituto nazionale di urbanistica, nell'ambito di un Convegno organizzato con il contributo della Regione Emilia-Romagna, aprirà una riflessione sulle forme e sugli esiti della pianificazione territoriale nelle aree protette regionali e nazionali. Questa fase di elaborazione sfocerà in una prima sintesi e in una prima verifica nell'ambito della Rassegna urbanistica nazionale (RUN) che si terrà l'anno venturo a Venezia.

1.Il problema dell'efficacia dei piani

L'interesse principale dell'INU in questo momento è di proporre al più ampio numero possibile di interlocutori sedi di analisi e di elaborazione sul senso e sull'efficacia della pianificazione del territorio.
L'efficacia è il carattere fondamentale della pianificazione. Se si assume la pianificazione come sistema di azioni riflesse, di "decisioni sulle decisioni future", il senso del lavoro di formazione dei piani sta proprio nell'individuare la sequenza di scelte future che massimizza i risultati attesi di un investimento da parte di un decisore. Dato un certo input di risorse messe in gioco (finanziarie, politiche, eccetera), la quantità di output del processo di pianificazione è infatti la misura dell'efficacia di una policy; le unità di conto sembrano facilmente individuabili: posti di lavoro creati, oppure quantità di beni naturali o culturali di un certo tipo conservati, o nuovi alloggi o posti letto ospedalieri realizzati ex novo o recuperati, oppure unità di beni e servizi della più diversa natura e consistenza resi disponibili per l'intera collettività o per sue parti.
Ma non è affatto semplice affrontare le questioni di efficacia della pianificazione, nè appare acquisita una base di consenso sufficiente su cosa si ritenga per "efficacia del piano". Lo stesso termine "efficacia" assume significati diversi se lo si usa in contesti diversi dall'azione pubblica: cambiano gli output, cambiano i sistemi di misura e di calcolo, cambiano le unità di conto. La questione è ormai entrata con un certo vigore nel dibattito disciplinare degli urbanisti, anche se appare ancora totalmente priva di riflessi concreti sulle forme di pianificazione del territorio.
L'Istituto Nazionale di Urbanistica attribuisce al tema della pianificazione delle aree protette regionali una particolare rilevanza, anzi un carattere fondativo non facile ad individuarsi e a definirsi con altrettanta chiarezza in altri campi del sapere e della pratica urbanistica.
La legge-quadro sulle aree protette (L. 6 dicembre 1991,n.394), seppure con un ritardo di dieci anni rispetto alle scadenze fissate dal DPR 616, ha radicalmente innovato il quadro istituzionale entro cui operare per la conservazione della natura nel nostro Paese. Il quadro che si è formato presenta, oltre a numerose novità ed aspetti positivi, anche numerosi aspetti problematici ed alcune ambiguità rilevanti.
Per alcuni aspetti la materia introdotta dalla legge può dirsi non ancora matura, essendo ancora sostanzialmente rudimentale il bagaglio di strumenti che la pratica esperienza dei parchi istituiti mette a disposizione sia sul fronte della pianificazione sia su quello della gestione.
Per altri aspetti invece il decennio trascorso in attesa della legge-quadro non è passato invano e ha visto una diffusa maturazione di esperienze. Molte Regioni infatti, quelle che nel frattempo hanno anticipato i contenuti della riforma nazionale attraverso la emanazione di leggi o l'assunzione di provvedimenti istitutivi diretti di parchi e riserve naturali, si trovano a disporre di un grande patrimonio di esperienze, consolidato attraverso un lungo periodo di verifiche sul campo.
Proprio per la perdurante assenza di un quadro di certezze istituzionali e di una vera politica delle aree protette a livello nazionale, l'esperienza regionale ha assunto una funzione trainante e costituisce oggi il punto di riferimento a cui guardare per risolvere i numerosi problemi da affrontare per la attuazione della legge. Pur con differenze notevoli di impostazione, differenze che oggi possiamo ancora assumere e gestire come diversità particolarmente feconde, le Regioni italiane hanno assolto un ruolo essenziale e innovativo praticamente su tutti i punti in cui si articola la complessa materia della conservazione della natura.
Fra gli elementi di maggior rilievo innovativo va messo in assoluta evidenza il ruolo assegnato dalle Regioni alla pianificazione del territorio come strumento di gestione dei parchi. Questo aspetto era rimasto in ombra in tutte le esperienze di parco nazionale che hanno preceduto l'uscita della leggequadro.
Con l'ampliarsi della gamma dei poteri e delle competenze regionali nella pianificazione del territorio, soprattutto in relazione alle novità introdotte dalla legge 431/1985 sui piani paesistici, la materia dei parchi naturali e delle riserve è stata progressivamente e a pieno titolo assunta nel complesso reticolo delle decisioni regionali, anche nelle realtà in cui era mancato uno specifico strumento legislativo.
Sotto la spinta di nuove emergenze, poste dalla complessità dei temi affrontati dal pianificatore regionale, si è così affermato progressivamente un metodo o un approccio tipicamente regionale, che punta alla varietà degli oggetti e delle forme istitutive, che si interessa moltissimo delle relazioni tra il parco e il mondo esterno, che si preoccupa di contemperare e risolvere nella gestione quotidiana esigenze spesso contrastanti dei diversi attori sociali, esigenze che vengono con chiarezza sempre maggiore individuate, nella conservazione della natura, nello sviluppo della diversità biologica, nella fruizione sociale delle risorse naturali, nella crescita economica della popolazione locale e nello sviluppo culturale complessivo della società, connesso alla diffusione di conoscenze e all affermazione di nuovi sistemi simbolici e di identità sociali che abbiano come riferimento essenziale l'ambiente.
In questa prospettiva i parchi sono riconoscibili non più come entità tendenzialmente isolate dal contesto, destinate allo svolgimento di riti iniziatici sconosciuti ai più, ma come elementi ben caratterizzati e molto speciali di un sistema articolato di risorse della più diversa natura e consistenza, che la società ha il compito di gestire correttamente nel loro insieme mediante forme appropriate di pianificazione.
La pianificazione territoriale e le connesse forme di pianificazione settoriale, progettazione degli interventi e di valutazione e verifica di compatibilità costituiscono dunque lo scheletro portante per l'attivazione di sequenze di sviluppo compatibile all'interno di contesti particolarmente sensibili e fragili quali sono i parchi.
E su questo terreno che, anche per l'impulso della legge-quadro, si stanno misurando le Regioni e gli Enti locali ed è in questo ambiente amministrativo, culturale e scientifico che si possono intravedere consistenti possibilità di innovazione della materia urbanistica e delle discipline del territorio, specie delle componenti che si rivolgono alla cosiddetta "pianificazione dell'area vasta".

2. Il Convegno di Bologna e la Rassegna urbanistica nazionale di Venezia

Una indiscutibile impronta innovativa si è impressa nell' esperienze della Regione Emilia-Romagna, una delle prime Regioni a dotarsi di una legge di protezione della natura di taglio conservativo ( la L. R. 24 gennaio 1977, n. 2) e di una legge-quadro sulle aree protette ( L.R. 2 aprile 1988, n. I I ) . Questa strumentazione legislativa è stata recentemente aggiornata sia per il necessario adattamento alle nuove istanze introdotte dalla legge-quadro nazionale sia, soprattutto, per rispondere alle richieste di innovazione procedurale e sostanziale che l'esperienza finora condotta ha fatto emergere.
L'esperienze dell'Emilia-Romagna si sta infatti consolidando come un corpo molto consistente e molto articolato di iniziative e di risultati concreti. Finora sono stati istituiti 11 parchi regionali ( 126.000 ha) e 8 riserve naturali (750 ha). Il territorio complessivo già interessato da aree protette è circa il 6% della regione; una regione, va ricordato, tra le più antropizzate ed economicamente sviluppate d'Europa Molto rimane da fare (il Piano territoriale regionale e il connesso Piano paesistico regionale individuano un altra decina di parchi da realizzare) ma molto è stato fatto; soprattutto si sono poste le basi per un efficiente sistema di pianificazione e di gestione delle aree protette, ormai integralmente coperte da specifici piani territoriali adottati.
E' proprio questo aspetto che interessa particolarmente l'INU: nei prossimi mesi, con l'attivazione del procedimento istruttorio e di approvazione dei piani territoriali dei parchi, si aprirà una fase di confronto sistematico e molto allargato su tutti i punti rilevanti della politica dei parchi in ambito regionale. L'INU, oltre a contribuire a mettere in luce gli eventuali elementi innovativi o i punti di forza e di debolezza dell'esperienza dell'Emilia-Romagna, può dare un contributo rilevante affinché il dibattito si allarghi a quanto emerso in altre Regioni italiane o in altri Paesi, offrendo un quadro delle diversità e delle specificità che ancora caratterizzano e arricchiscono l'esperienza della pianificazione e della gestione delle aree protette a livello delle Regioni.
Questa occasione di riflessione potrà sicuramente offrire numerosi spunti teorici e pratici al dibattito sulle forme dell'urbanistica e della pianificazione del territorio che, come sappiamo, si alimenta molto più di esperienze e di verifiche concrete che di modelli normativi.
La sezione Emilia-Romagna dell'INU si è impegnata in un lavoro di riflessione teorica e metodologica sul tema della pianificazione delle aree protette, a partire dall'esame approfondito di esperienze regionali, nazionali e internazionali. A questo scopo ha costituito una commissione scientifica, che ha il compito di predisporre i materiali del convegno.
Per rendere più facilmente leggibili e confrontabili le diverse esperienze, I'INU ha deciso di organizzare nella stessa sede del convegno una mostra dei piani territoriali dei parchi, centrata sulle esperienze della Regione Emilia-Romagna ma integrata da alcuni esempi significativi di piani di parchi a livello nazionale e internazionale.
La sezione Emilia-Romagna dell'INU è particolarmente interessata a sviluppare un rapporto stabile di collaborazione con il Coordinamento nazionale parchi, non solo in relazione al Convegno di Bologna ma anche e soprattutto per sviluppare una riflessione strategica sul ruolo della pianificazione territoriale nelle aree protette A questo riguardo, nell'ambito di una collaborazione che dovrebbe investire la Commissione ambiente dell'INU nazionale, si può fin d'ora iniziare a collaborare alla Rassegna nazionale dell'INU che si terrà a Venezia l'anno prossimo e che, nelle nostre intenzioni, dovrebbe contenere un'ampia sezione dedicata alla pianificazione delle aree protette. Il Convegno di dicembre a Bologna potrebbe quindi assumere il senso di una anticipazione delle riflessioni che in modo più approfondito, più ampio e documentato, saranno presentate nella Rassegna urbanistica nazionale (RUN) di Venezia.
Lo stile di lavoro dell'INU in questo caso si fonda sull'individuazione di una commissione di lavoro specifica, che ha il compito di raccogliere gli elaborati dei piani, di esaminarli, di organizzare la loro presentazione e di produrre una riflessione comparata da esporre nell'ambito della RUN.
Nello specifico, il lavoro potrebbe essere effettuato da una commissione congiunta INU - Coordinamento nazionale parchi, che ha già sviluppato una propria ricerca su questi temi.

*Del direttivo dell'lstituto Nazionale di Urbanistica