Federparchi
Federazione Italiana Parchi e Riserve Naturali


PARCHI
Rivista della Federazione Italiana Parchi e delle Riserve Naturali
NUMERO 37 - OTTOBRE 2002


INNOVAZIONE DELLE POLITICHE
DI SVILUPPO: IL CASO CIPRO
di Angioletta Voghera
1. Cipro tra gli “accession countries”
La sostenibilità è divenuta, con l’approvazione del Trattato di Amsterdam (1997), obiettivo prioritario per l’Unione Europea (UE) che ha coinvolto gli stati membri e gli “accession countries” in strategie per integrare le politiche di sviluppo economico, sociale e di conservazione dell’ambiente. A richiedere il rafforzamento delle misure e degli indirizzi per coordinare a livello europeo le azioni di protezione del patrimonio paesistico ed ambientale alle diverse scale sono lo Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE, 1999) e la Strategia dell’Unione Europea per lo sviluppo sostenibile (COM, 2001), che collocano in posizione centrale la considerazione degli effetti dell’allargamento sullo sviluppo coeso e sostenibile dell’UE.
“L’Europa dei 15” sembra infatti destinata ad ampliarsi e ad accogliere, compiuti i processi in atto di risanamento economico, di transizione al sistema di mercato e di adeguamento all’acquis comunitario, nuove nazioni che hanno fatto richiesta di adesione negli anni ‘90: Cipro, Ungheria, Polonia, Romania, Bulgaria, Lituania, Lettonia, Estonia, Slovenia, Slovacchia e Repubblica Ceca.
L'ampliamento porterà l’UE a 28 paesi determinando un aumento di popolazione pari a 170 milioni di abitanti e della superficie del territorio pari al 58%, con un sensibile incremento del patrimonio naturale (VI programma europeo per l’ambiente, 2001). Infatti gli undici paesi candidati sono caratterizzati da un ricco patrimonio ambientale per la presenza di zone rurali ancora intatte o soggette a pratiche di coltura estensiva, che hanno consentito il mantenimento di un alto livello di biodiversità, e di vaste aree coperte da residui di foreste primitive. Tuttavia questi paesi sono caratterizzati da insediamenti urbani con gravi problemi di congestione ed inquinamento e da centri industriali o ex basi militari che richiedono ingenti opere di risanamento; le problematiche ambientali che li contraddistinguono rischiano di aggravarsi a causa del rapido processo di sviluppo economico e sociale indotto dalle politiche comunitarie di sostegno alla competitività ed alla coesione.
In proposito l’UE delinea alcuni obiettivi per garantire la sostenibilità del processo di sviluppo (COM, 1998): adeguamento legislativo al corpus delle norme in campo ambientale, rafforzamento istituzionale (struttura amministrativa e coordinamento degli enti responsabili della gestione delle politiche ambientali) e adozione di strategie finanziarie .
La ricerca di sostenibilità sta inducendo sensibili innovazioni negli strumenti di programmazione della crescita economica e di governo del territorio dei paesi candidati. Ogni nazione sta delineando un suo percorso di adeguamento agli obiettivi comunitari, ma è possibile rintracciare alcuni dati comuni: prime sperimentazioni di azioni e piani che integrano le strategie di conservazione della natura, del paesaggio e della diversità biologica nelle politiche di trasformazione territoriale ed urbana, valorizzazione del patrimonio naturale e culturale come risorsa per lo sviluppo turistico sostenibile, costruzione della rete ecologica nazionale per interconnettere le aree protette e sensibili, riuso del patrimonio edilizio storico e contenimento del consumo di suolo.
In questo quadro, significativo è il caso di Cipro che sta delineando nuove strategie di integrazione delle misure di tutela delle risorse naturali e paesistiche con i piani ed i programmi a tutti i livelli di governo del territorio, volte a rendere lo sviluppo turistico sostenibile un settore chiave della crescita economica. Per comprendere la portata innovativa dell’implementazione delle strategie comunitarie per lo sviluppo sostenibile occorre ricostruire il quadro delle politiche settoriali di protezione del patrimonio naturale precedenti alla sua adesione all’UE (1993).

2. Cipro: politica di conservazione settoriale del patrimonio naturale
- Risorse naturali a Cipro
L’isola mediterranea di Cipro per il suo isolamento geografico, le caratteristiche geomorfologiche e climatiche, è un territorio di rilevante interesse naturalistico, ecologico, ambientale e paesaggistico. E’ infatti caratterizzato da un interessante varietà di habitat, specie rare ed endemiche che variano notevolmente dalla zona semi-alpina del Massiccio di Troodos e Paphos (coperto da foreste di pinus brutia e pinus nigra, quercus alnifolia, juniperus phoeniciae, cupressus sempervirens e cedrus brevifolia), alle zone umide costiere ed alla macchia mediterranea, che si estende dal cuore dell’isola al litorale.
Alla biodiversità del patrimonio forestale corrisponde un ricco patrimonio faunistico, che vede la presenza di 7 specie di mammiferi, 26 di anfibi e rettili, 357 di uccelli, una gran varietà di insetti e, nei fondali marini, 197 specie di pesci, crostacei ed echinodermi. In proposito, sono stati oggetto di politiche specifiche di protezione faunistica il muflone di Cipro (Ovis gmelini ophion), specie rara ed endemica che, vicina all’estinzione all’inizio del ‘900, vanta oggi 1500 capi, e le tartarughe marine (Chedonia Mydas e Caretta caretta), difese dalla Fishering Law (1952, rivista nel 1989).
Ricca e diversificata è inoltre l’avifauna comprendente quasi tutte le specie che, migrando dall’Europa all’Africa, sostano nelle due zone umide costiere di importanza internazionale del Lago salato di Larnaca ed Akrotiri. Nell’isola vivono infine numerosi esemplari di rapaci come il falco eleonorae e l’aquila imperiale.
L’isola presenta infine un ricco patrimonio di specie botaniche: piante indigene di interesse sia biologico sia ornamentale, 1800 specie floristiche, di cui 128 endemiche.
Nonostante la presenza di una interessante varietà di habitat ed ecosistemi terrestri e marini, la politica di protezione dell’ambiente precedente al 1993 non è riuscita ad arrestare la compromissione del patrimonio naturale e culturale dell’isola. Infatti negli ultimi trent’anni si è assistito ad un impoverimento delle risorse naturali causato dalla guerra civile e dallo sviluppo economico. Durante la guerra civile (1974) e la successiva occupazione turca del nord dell’isola è stato distrutto il 16% del patrimonio forestale e gravemente compromesso il patrimonio architettonico ed archeologico locale.
Il rapido sviluppo economico (legato principalmente al settore delle banche e compagnie off-shore), insediativo e turistico ha indotto forti pressioni antropiche sulle risorse naturali.
Gli effetti più rilevanti dell’urbanizzazione e del turismo di massa concentrato nella stagione estiva, si riscontrano nelle zone costiere dove sono stati realizzati i principali insediamenti ricettivi (Larnaca e Limassol) che hanno causato una riduzione della diversità biologica degli ecosistemi della macchia mediterranea e marino ed una trasformazione irreversibile del paesaggio.
In parte corresponsabile dell’impoverimento delle risorse ambientali è il Ministero dell’Agricoltura, Risorse Naturali ed Ambiente che, insieme al Consiglio per la Conservazione della Natura, avrebbe dovuto coordinare i programmi e le politiche di protezione e gestione dell’ambiente dei diversi dipartimenti, ma che ha delineato fino ad anni recenti politiche settoriali di tutela delle foreste, delle zone umide, costiere e marine. La politica di conservazione della natura, sin dalla Forest Law (Legge sulle foreste, 1879), approvata dall’amministrazione Britannica e rimasta in vigore fino al Cyprus Act (1960) che ne ha sancito l’indipendenza, ha interessato principalmente la salvaguardia del patrimonio forestale, di cui è competente il Dipartimento delle Foreste del Ministero dell’Agricoltura, Risorse Naturali ed Ambiente.
Le state forest areas, tra il 1879 ed il 1967, sono state oggetto di politiche di conservazione integrale del patrimonio forestale, impedendone pertanto sia l’uso economico (a fini agricoli, di silvicoltura e di allevamento) che fruitivo.
Solo con l’approvazione della Forest Law (L. n. 14/1967), attualmente in vigore, si cominciano a promuovere politiche di conservazione e gestione ecocompatibile del patrimonio forestale. La nuova legge introduce i piani di sviluppo, strumenti di settore per la salvaguardia, valorizzazione e gestione delle foreste protette; in proposito le principali categorie di protezione sono (parte 1 - art. 3):
  • Nature Reserve, oggetto di politiche di conservazione integrale dell’ecosistema naturale, della flora e della fauna;
    National Forest Park, dedicato alla pub blica fruizione su proposta del Consiglio dei Ministri, ed oggetto di politiche di conservazione e turismo sostenibile;
  • Permanent Forest Reserve, in cui è con sentita, ai sensi della Game and Birds Protection and Development Law (Legge che regolamenta la caccia, la protezione degli uccelli e lo sviluppo, 1974), la spe rimentazione di pratiche di agricoltura e selvicoltura sostenibile.
  • La Game and Birds Protection and Development Law istituisce inoltre le Game Reserve, riserve permanenti e temporanee di caccia della fauna avicola selvatica.
  • Il Ministero ha infine promosso azioni di conservazione settoriale delle zone umide, costiere e marine, introdotte dalle seguenti leggi approvate sotto il governo Britannico e tutt’ora vigenti:
    Foreshore Protection Law (Legge di prote zione delle spiagge, 1934) che introduce un vincolo di inedificabilità di 90 m dai litorali di eccezionale valore paesaggistico;
  • Fisheries Regulations (Regolamentazione della pesca, 1952 rivista nel 1989) che tutela le aree costiere frequentate dalle tartarughe;
  • Regolamenti n. 172/89 e 273/90 che isti tuiscono i Marine Parks di cui è competente il Dipartimento della Pesca.
    In questo quadro, a partire dalla seconda metà degli anni ’80, ma soprattutto nel corso degli anni ’90 sono state istituite: 9 National Forest Parks per un totale di 10789,34 ha, 4 Nature Reserves per un totale di 4788,4 ha, 1 Marine Park (660 ha) e 1 Game Reserve (2000 ha).

Per superare la settorialità delle azioni di tutela è stata approvata la Town and Country Planning Law (Legge per la pianificazione di città e campagna, 1972), finalizzata ad integrare le politiche settoriali di protezione ed uso delle risorse naturali e ambientali, ad oggi solo parzialmente attuata. Essa ha assegnato al Ministero dell’Agricoltura il compito di elaborare il piano di conservazione integrato del territorio dell’isola per la valorizzazione delle “aree di speciale interesse sociale, storico, architettonico, culturale, naturale” e piani speciali per la gestione dei flussi turistici nelle aree protette e costiere, che non sono mai stati redatti per ragioni di ordine politico ed economico. Il governo ha infatti sempre considerato la protezione dell’ambiente un tema di secondaria importanza di fronte alle problematiche politico-diplomatiche legate all’occupazione turca del nord dell’isola; la predisposizione del piano di conservazione e sviluppo dell’isola avrebbe inoltre limitato fortemente lo sviluppo del settore turistico-ricettivo, che dagli anni ’70 ha preso a rappresentare una fonte importante di reddito nazionale.
Solo alla fine degli anni ’80 l’evoluzione della situazione economica e politica ha consentito al governo greco-cipriota di rendere la Town and Country Planning Law, almeno in parte, operativa. In quest’ottica nel 1987 è stato approvato un programma di gestione complessiva dell’ambiente dell’isola, che ha introdotto un sistema integrato di controllo e monitoraggio dello stato dell’ambiente, degli agenti inquinanti atmosferici e marini ed ha stabilito l’obbligo di sottoporre i progetti a valutazione di impatto ambientale.

3. Accesso nell’UE e integrazione delle politiche per l’economia, il territorio e l’ambiente
La nuova attenzione per la conservazione ed uso sostenibile delle risorse naturali e culturali dell’isola discende strettamente dall’influenza internazionale ed europea.
Cipro infatti ha aderito a diversi accordi internazionali sulla salvaguardia del patrimonio naturale e culturale, sulla protezione del Mar Mediterraneo dall’inquinamento, sulla tutela della fauna marina e sul commercio di flora e fauna selvatiche a rischio di estinzione.
Per limitare la compromissione dell’ambiente, il Ministero dell’Agricoltura, Risorse Naturali e Ambiente ha recentemente, dietro raccomandazione dell’UE in cui entrerà nel 2004, avviato un processo di rafforzamento delle azioni di conservazione e di integrazione dell’ambiente nelle politiche e nei programmi di sviluppo economico e sociale, a tutti i livelli di governo del territorio (nazionale, locale urbano e rurale). L’obiettivo è contrastare le pressioni ambientali derivanti dal rapido sviluppo turistico ed industriale.
La strategia di protezione e valorizzazione delle risorse ambientali e culturali è, nella prospettiva di adeguamento all’acquis comunitario, funzionale alla necessità di assegnare all’isola una vocazione turistica in sostituzione di quella dell’off-shore banking, incompatibile con il quadro legislativo europeo (AA.VV., 2000).
In quest’ottica dal 1993 il governo, superando l’opposizione delle comunità locali e degli interessi economici che aveva caratterizzato il periodo precedente, ha promosso politiche di protezione delle risorse forestali integrate nella strategia di valorizzazione turistica, determinando una notevole crescita (62,46%) della aree protette dell’isola. Inoltre i più recenti piani di sviluppo delle state forest areas, in accordo con le strategie introdotte dal Programma per le Foreste Nazionali (FAO, 1998) e dalla politica forestale dell’UE, promuovono lo sviluppo economico e sociale sostenibile del territorio protetto attraverso la creazione di nuove strutture fruitive e la loro pubblicizzazione nei circuiti del turismo internazionale.
Con l’obiettivo di attivare azioni per promuovere politiche e programmi di protezione ed uso sostenibile del patrimonio ambientale, sono iniziati i lavori per la preparazione della Carta ecologica di Cipro, a partire dall’individuazione e dal monitoraggio delle criticità e delle pressioni ambientali (UNEP, 1987). Contestuale alla redazione della carta ecologica è il completamento (entro il 2002) del processo di individuazione - ai sensi della direttiva Habitat - dei siti di interesse comunitario che costituiranno una rete di habitat naturali da inserire nel network Natura 2000, connessi attraverso corridoi ecologici alle aree protette attualmente istituite e gestiti attraverso politiche integrate di conservazione e valorizzazione della diversità biologica (Antoniou, 1999).
Nell’ambito della nuova attenzione per la tutela del patrimonio ambientale, anche gli strumenti di programmazione economica (Piani di sviluppo strategico) e di pianificazione del territorio (Piano generale di sviluppo e Piani locali di sviluppo delle principali città) hanno, a partire dalla seconda metà degli anni ’90, promosso politiche per lo sviluppo territoriale sostenibile che integrano le azioni per l’economia, l’ambiente ed il territorio.
I Piani di sviluppo strategico, che sono strumento quinquennale di indirizzo della crescita economica e sociale nazionale, a partire dal 1994, introducono una strategia di sviluppo durevole che si propone di correlare strettamente le azioni per valorizzare il patrimonio naturale e culturale locale e migliorare la qualità di vita della popolazione residente.
I Piani Locali di sviluppo di Nicosia, Limassol, Pafos e Larnaca ed il Piano generale, che governa lo sviluppo e gli usi del suolo per il resto del territorio dell'isola a vocazione prevalente agricola, hanno delineato azioni e misure per la conservazione e valorizzazione delle risorse naturali e culturali, con il contributo finanziario dell’imprenditoria privata del settore turistico-ricettivo.
Infatti l’obiettivo primario dei piani di sviluppo è riqualificare dal punto di vista fisico, ecologico, culturale e sociale l’ambiente ed il paesaggio insulare in un’ottica di sostenibilità, delineando politiche volte al risparmio ed alla razionalizzazione del consumo di suolo, all'individuazione di densità edificatorie, che conseguono alla determinazione della massima capacità di carico ambientale di ciascuna area, alla riqualificazione dei nuclei storici urbani e rurali e alla rifunzionalizzazione del patrimonio architettonico tradizionale (costruzioni in mattoni di terra cruda).
La CE evidenzia i progressi effettuati da Cipro nel settore della tutela dell’ambiente. Da un lato, sono state introdotte nuove misure per armonizzare la legislazione nel settore della qualità dell’acqua potabile e marina, della qualità dell’aria, della gestione dei rifiuti, del controllo degli agenti inquinanti industriali e della salvaguardia della natura; dall’altro, l’ambiente sta assumendo un ruolo centrale nei piani e nei programmi di sviluppo economico, sociale e territoriale.
Il processo di integrazione e di adeguamento alla strategia ambientale di pre-adesione non è ancora completato ed occorre controllare e verificare le misure per rendere operativi gli indirizzi delineati e le nuove misure normative (CE, 2001). Tuttavia l’ingresso nell’UE rappresenta per Cipro, come per tutti i paesi candidati, un’occasione di rilancio economico, di rafforzamento della competitività e di sviluppo economico e sociale sostenibile, funzionale alla promozione dell’immagine e dell’attrattività turistica nel circuito europeo e globale.