Federparchi
Federazione Italiana Parchi e Riserve Naturali


PARCHI
Rivista della Federazione Italiana Parchi e delle Riserve Naturali
NUMERO 41 - FEBBRAIO 2004


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DALLE RETI VERDI ALLE RETI BLU

La nuova politica olandese di sviluppo della natura

1. L’innovatività del più recente piano nazionale di sviluppo della natura
In Olanda la natura è progettata dall’uomo quanto il suolo urbanizzato. Infatti sin dall’elaborazione del primo Piano nazionale per le politiche della natura (1989, previsto dal Natuur-beschermingswet, 1968 rivisto nel 1998) è stata oggetto di programmi e ingenti investimenti per “svilupparla” attraverso la bonifica di nuove terre sotto il livello del mare e la realizzazione di corridoi ecologici per valorizzare la biodiversità e controllare la frammentazione paesistica.
Oggi questi obiettivi continuano ad essere perseguiti dal Ministero dell’Agricoltura, della gestione della natura e della pesca (Ministerie van Landbouw Natuurbeheer, en Vissery, MLNV) che ha recentemente proposto un nuovo piano per il “rafforzamento” della natura (People for Nature, Nature for People, 2000).
People for Nature, Nature for People è strumento strategico di indirizzo e finanziamento delle politiche di sviluppo ecocompatibile delle zone ad elevata naturalità e biodiversità; definisce infatti un sistema intergrato di azioni per la protezione e valorizzazione del paesaggio naturale e rurale; il completamento della rete ecologica nazionale; il ripristino paesistico del sistema di canalizzazione delle acque come corridoio ecologico, rete fruitiva e parte integrante delle aree umide di eccezionale valore naturale e culturale.
Tre sono gli aspetti innovativi del nuovo piano che restituiscono l’attuale concezione della natura: la sua conservazione è aspetto chiave della strategia nazionale di sviluppo sostenibile (V Nota, 2001; Nazionale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling, 2002), è fattore di traino dello sviluppo economico e sociale locale ed è “guida” alla pianificazione.
Lo sviluppo della natura è infatti al centro delle politiche di tutela e pianificazione fisica del territorio nazionale contestualmente rivolte, dagli anni ’90, a dare attuazione alle strategie della sostenibilità. A dimostrarlo:
- la sensibile crescita dei parchi naturali istituiti dagli anni ’90 (vedi figura 1. e tabella 2.) quale conseguenza del successo delle politiche nazionali di protezione e dell’accordo di istituzioni e società per la loro realizzazione attraverso la sottrazione di grandi spazi all’antropizzazione;
- la realizzazione di 695.000 ha delle reti ecologiche previste dal primo piano di sviluppo della natura (1989) (vedi tabella 1);
- la centralità del progetto di ampliamento delle nuove reti ecologico-paesistiche (227.000 ha per cui sono già stati stanziati 431 milioni di Euro nel 2003; Biodiversity of the Netherlands, 2003), nelle politiche di pianificazione fisica a tutti i livelli di governo del territorio.
L’insieme delle zone di elevata qualità naturale e paesistica tutelate e ri-progettate costituiscono inoltre un importante fattore di competitività dell’economia locale nel contesto nazionale ed internazionale. La realizzazione di nuove aree protette e reti ecologico-paesistiche per la fruizione offre infatti opportunità di diversificazione economica ai territori rurali nel settore turistico-ricettivo e di attrazione di popolazione e attività dalle città. Le zone contigue alle aree naturali di maggior qualità ecologica e/o inserite nel sistema delle reti ecologico-paesistiche mostrano oggi valori immobiliari del 10-15% superiori rispetto al resto del territorio (Raccomandazioni di Politica economica nazionale, 2000).
La centralità degli obiettivi nazionali di valorizzazione della natura e della biodiversità ha infine profondamente innovato i contenuti della pianificazione fisica (nazionale, provinciale e locale); l’uso e lo sviluppo della struttura ecologica e paesistica nelle politiche di pianificazione fisica è oggetto di negoziazione con la popolazione e gli attori economici dalla fase di costruzione delle decisioni alla loro attuazione.
In questo processo, coordinato oggi dalle Province, si definiscono, sull’esempio dei più recenti piani provinciali di Noord-Holland (Noord Holland Zuid Streekplan, 2002) e Overijssel (Streekplan 2000 plus, 2000), contratti tra le istituzioni e gli attori economici e sociali chiamati a realizzare direttamente, a co-finanziare e “mantenere” gli interventi di valorizzazione della natura, in cambio di nuovi servizi, infrastrutture e ampliamenti di insediamenti produttivi e residenziali.
People for Nature, in stretto coordinamento con il quinto rapporto nazionale di pianificazione fisica (VROM, V Nota, 2001) e con il programma nazionale di valorizzazione della biodiversità (Biodiversity of the Netherlands, 2003), sta quindi stimolando l’attivazione di azioni plurisettoriali (società, economia ed ambiente), integrate ai diversi livelli amministrativi ed aperte alla partecipazione dei privati (associazioni, gruppi di interesse, ecc.) e del settore economico per lo sviluppo e l’uso sostenibile della natura e della diversità biologica.
Il nuovo piano ha contribuito direttamente ad innovare l’approccio della politica di protezione della natura che, intrecciandosi strettamente con la pianificazione fisica, è oggi rivolta a “promuovere la vivibilità (liveability) e la sostenibilità sociale attraverso la conservazione, il ripristino, lo sviluppo e l’uso compatibile di natura e paesaggio (utilisation)” (People for Nature, Nature for People, 2000, pag. 3).

2. Lo sviluppo sostenibile della natura. Dalle reti verdi alle reti blu

La natura è oggi in Olanda un mezzo per valorizzare la qualità di vita della collettività; non ha quindi solo valore ecologico ed estetico, ma è funzionale allo sviluppo economico e sociale perché è mezzo per attrarre popolazione ed investimenti nelle “zone più arretrate”. È quindi la collettività che deve occuparsi della sua conservazione attraverso la cooperazione con gli enti locali, gli operatori economici e la popolazione.
Dal riconoscimento del valore economico e sociale degli spazi naturali deriva la necessità di superare la visione del vecchio Piano nazionale per le politiche della natura (1989) che riconduceva lo sviluppo della natura alla creazione della rete ecologica nazionale per la valorizzazione della biodiversità complessiva degli habitat. Infatti la nuova concezione dello sviluppo della natura si fonda sul ruolo polivalente della rete che, oltre ad essere un sistema di habitat interconnessi per valorizzarne la biodiversità (SIC, ZPS) o un sistema interrelato di parchi nazionali naturali, è un sistema di reti paesistico-fruitive che interconnettono i paesaggi protetti (i Belvedere Sites) e il sistema dei beni storico-culturali (gli Unesco World Heritage Sites).
Quest’ultimo aspetto è altamente innovativo perché coinvolge le politiche nazionali, provinciali e locali di pianificazione fisica nell’attuazione di strategie di sostenibilità più complesse che integrano misure di protezione della biodiversità, dell’identità dei paesaggi e di valorizzazione dell’economia e della società locale. A questi fini individua due tipologie di reti: i corridors tradizionali destinati prevalentemente all’interconnessione dei flussi migratori di animali (reti verdi) e quelli realizzati lungo canali, fiumi e laghi salati con funzione polivalente (reti blu).
Le reti blu sono concepite per valorizzare in modo integrato le potenzialità ecologiche e le nuove possibilità fruitive e ricreative di contesti urbani e rurali; sono infatti progettate:
- a scala transfrontaliera per consentire la migrazione di animali ed uccelli selvatici tra Oostvaardersplassen e Veluwe National Park fino al Reno;
- tra Biesbosch e Lauwersmeer per consentire alla popolazione del Randstad di uscire dalla conurbazione e visitare a piedi, in bicicletta e a cavallo il sistema interconnesso dei monumenti - come la Water Defence Line di Amsterdam - e dei paesaggi protetti (i Belvedere Sites) (vedi tabella 3.).
Particolare attenzione nel progetto di sviluppo della natura è riservata alla protezione e all’interconnessione paesistico-fruitiva dei paesaggi rurali storici e dei nuovi polder attraverso la costruzione di nuovi 400.000 ha di reti verdi e blu finalizzate a supportare la diversificazione dell’agricoltura (sviluppo di attività di servizio, educazione ambientale, accoglienza, ecc.). Infine nelle aree intensamente antropizzate, alla costruzione di reti paesistico-ecologiche si accompagna, in accordo con la Grohen Nota (documento nazionale di sviluppo degli spazi verdi, 1997), l’attuazione di un programma di valorizzazione degli spazi a verde pubblico. L’obiettivo è di promuovere, attraverso lo sviluppo di nuove aree verdi e corridoi ecologici nel ed attorno il Randstad, la rigenerazione dell’ambiente urbano ed il miglioramento della qualità di vita della collettività, condizioni necessarie per lo sviluppo urbano sostenibile (vedi tabella 4).
In questo quadro centrale è l’espansione delle foreste di 10.000 ha nel 2020 (per un totale di 400.000 ha) attorno alle città del Randstad e di piccola e media dimensione. Le foreste esistenti e di nuova realizzazione, strettamente connesse con la struttura ecologica nazionale, offrono agli enti provinciali e locali la possibilità di rispondere con progetti specifici e finanziamenti all’ingente domanda sociale di qualità ambientale.
L’insieme complessivo delle reti ecologico-paesistiche esistenti e progettate dovrà entro il 2020 coprire approssimativamente 960.000 ha del territorio nazionale.
People for Nature definisce a questo proposito le principali fasi per il completamento del progetto di sviluppo e di gestione della natura:
- entro il 2005 dovranno essere progettate in tutti i piani provinciali e locali;
- entro il 2018 dovranno essere sperimentati a scala nazionale programmi di gestione ecologica, economica e sociale sostenibile delle reti, sottoposti a periodica valutazione dei risultati;
- entro il 2020 il piano dovrà essere valutato per verificare la funzionalità ecologica e paesistica delle reti nell’ottica della valorizzazione della biodiversità e dello sviluppo del turismo sostenibile e dovrà stabilire misure per la sua futura gestione.

3. Le chiavi del successo della politica olandese per lo sviluppo della natura
L’esperienza olandese rappresenta per le altre nazioni europee un interessante modello di sviluppo e gestione sostenibile della natura e della diversità biologica per l’integrazione tra azioni di conservazione, valorizzazione, trasformazione ed uso sostenibile del paesaggio naturale. Le ragioni del successo della politica olandese si rintracciano:
- nell’integrazione nelle politiche per il territorio attraverso la pianificazione fisica,
- nella cooperazione interistituzionale e partecipazione di attori pubblici e privati al finanziamento, alla gestione e alla realizzazione degli interventi,
- nell’interrelazione tra tutela e sviluppo economico locale.
L’attuazione delle azioni di sviluppo della natura - in accordo con la tradizione nazionale secondo cui nessuna politica di tutela può essere attuata senza integrazione nella pianificazione spaziale - è demandata agli strumenti di organizzazione fisica del territorio di livello nazionale, provinciale e locale (De Roo, Bartelds, 1996, pag. 88) che definiscono, negoziandoli con la popolazione locale e gli attori economici, l’entità e le caratteristiche degli interventi, le fasi ed i finanziamenti per la loro realizzazione.
È però importante sottolineare che in questo settore la partecipazione degli attori economici è troppo spesso relegata alla fase attuativa perché è più difficile ottenere in fase di definizione delle politiche di protezione il loro consenso. Infatti agli attori economici privati vengono richiesti ingenti investimenti, per lo più incompatibili con piani di rientro di così lungo termine.
Si coglie quindi nelle più recenti sperimentazioni dei piani provinciali di Noord-Holland (2002) e di Overijssel (2000) la definizione di un innovativo modello di negoziazione delle azioni di valorizzazione della natura quale occasione di contrattazione e compensazione delle politiche per lo sviluppo dell’economia, dei servizi sociali e della qualità del territorio. A questo modello si stanno riferendo oggi gli attori provinciali e locali che stanno aggiornando i loro piani per incorporare gli indirizzi di People for Nature e della V Nota. Ogni livello di gestione del territorio è quindi coinvolto direttamente nella realizzazione delle politiche per la natura:
- il piano nazionale (V Nota) definisce strategie, programmi e finanziamenti per la sua tutela e valorizzazione;
- il piano provinciale (Streekplan) associa alle strategie e ai finanziamenti l’individuazione territoriale delle aree di protezione e del sistema delle reti ecologiche e paesistico-fruitive;
- il piano locale (Bestemmingsplan) definisce criteri, procedure ed il progetto delle reti da realizzarsi con finanziamenti nazionali, provinciali da integrarsi con quelli degli enti, delle associazioni locali e del settore privato.
La suddivisione di responsabilità tra gli attori istituzionali e sociali per la definizione del progetto, il finanziamento e la realizzazione delle politiche di sviluppo della natura e delle reti ecologico-paesistiche ha consentito la realizzazione della struttura ecologica nazionale progettata nel 1989 per il 75% (V Nota, VROM, 2001); questo dato consente di cogliere la dimensione del successo e dell’impegno istituzionale e sociale nella valorizzazione della biodiversità nazionale. Maggiori criticità si riscontrano nella gestione e nella manutenzione delle aree naturali sensibili, ad elevato potenziale ecologico e delle reti. A questo proposito oggi si sperimentano programmi di cooperazione “multiattore” che, in accordo con la tradizione negoziale delle politiche, stabiliscono un “patto sociale” tra attori pubblici (Governo, Province, Municipalità, Water boards) ed economici (grandi industrie estrattive, aziende agricole, imprenditori edili, associazione private di tutela) per contribuire alla loro protezione, gestione e valorizzazione. Nonostante sia stato definito un programma di cooperazione che attribuisce precise responsabilità per la gestione ad ogni soggetto (vedi tabella 5.) e promuove la partecipazione degli attori pubblici nella disseminazione delle informazioni e dei risultati, è ancora difficile coinvolgere direttamente nella gestione e nel finanziamento i site manager (soprattutto i piccoli agricoltori) che non colgono appieno le potenzialità della qualità di natura e paesaggi per la loro diversificazione economica. Nelle politiche per la natura, le azioni di valorizzazione ecologico-paesistica e di sviluppo economico sono quindi sempre più strettamente interrelati.
La qualità è fattore di attrattività delle “business locations” (People for nature, 2000, capitolo 1.1. pag. 3) ed è, a sua volta, condizione necessaria per promuovere la qualità di vita e dei servizi locali.
L’attrattività dei contesti naturali ed del loro intorno è oggi fattore cruciale per attrarre popolazione e investitori.
La natura è un business non solo per gli operatori del mercato immobiliare, ma per le aziende di produzione di ogni settore (grandi aziende agricole, turistiche, estrattive, manifatturiere, ecc.) che “vendono” la qualità del contesto naturale e ambientale di produzione come presupposto essenziale della qualità del prodotto (attraverso sistemi di certificazione e conoscenza del luogo e delle tecniche di produzione e di smaltimento). Le politiche per gli spazi naturali sono, dall’approvazione del nuovo piano, parte integrante delle strategie nazionali della sostenibilità attuate attraverso la pianificazione fisica, responsabile della conservazione e valorizzazione a lungo termine di ambiente e paesaggio e dello sviluppo della qualità di vita sociale nei contesti urbani e di diversificazione economica nei contesti rurali.

di Angioletta Voghera
Dottoranda in Pianificazione Territoriale e Sviluppo locale, Dipartimento Interateneo Territorio, Politecnico di Torino.